I SA/Bk 596/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 9 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łapach z dnia 30 października 2015 r. nr XIV/112/15 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty, ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz określenie stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 i ust. 3. UZASADNIENIE W dniu 30 października 2015 r. Rada Miejska w Łapach podjęła uchwałę nr XIV/112/15 (dalej jako: "Uchwała") w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjnowypoczynkowe. W dniu 26 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Łapach podjęła uchwałę nr VIII/70/19 zmieniającą Uchwałę w zakresie stawek określonych w § 1 ust. 2 i ust. 3. Podstawę prawną podjęcia Uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, 2a i 3 i art. 6j ust. 2, 2a, 3b i 3c ustawy z dnia 13 września 1994 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 i poz 1593 oraz z 2015 r. poz. 87 i 122, dalej jako: "u.c.p.g."). W § 1 ust. 1 Uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona jest od gospodarstwa domowego. W §1 ust. 2 i 3 Uchwały ustalono odpowiednio miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny i nieselektywny, przy czym wysokość miesięcznej stawki zróżnicowano w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. I tak w §1 ust. 2 Uchwały wskazano, że miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny wynosi: 1) w przypadku gospodarstwa domowego ł-osobowego - 8,00 zł; 2) w przypadku gospodarstwa domowego 2-osobowego - 16,00 zł; 3) w przypadku gospodarstwa domowego 3-osobowego - 24,00 zł; 4) w przypadku gospodarstwa domowego 4-osobowego - 32,00 zł; 5) w przypadku gospodarstwa domowego 5-osobowego i więcej - 40,00 zł. W §1 ust. 3 Uchwały wskazano natomiast, że miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny wynosi: ł) w przypadku gospodarstwa domowego ł -osobowego - 15,00 zł; 2) w przypadku gospodarstwa domowego 2-osobowego - 30,00 zł; 3) w przypadku gospodarstwa domowego 3-osobowego - 45,00 zł; 4) w przypadku gospodarstwa domowego 4-osobowego - 60,00 zł; 5) w przypadku gospodarstwa domowego 5-osobowego i więcej- 75,00 zł. Skargę na powyższą Uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w B. Zaskarżając ją w zakresie § 1 ust. 2 i ust. 3, zarzucił jej istotne naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie §1 ust. 2 i 3 dot. sposobu ustalania miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny oraz nieselektywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego (do których – jak już wyżej wskazano – należy zaskarżona uchwała) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Łapach z dnia 30 grudnia 2015 r. Nr XIV/112/15 w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe zmienioną uchwałą nr VIII/70/19 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 26 kwietnia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Szczegółowe upoważnienie ustawowe do podjęcia tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. Ponadto z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g. w ustawodawca wskazał, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwestia sporna i wymagająca rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do oceny czy zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie w jaki różnicuje stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego przez ustawodawcę kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Ponadto rozważenia wymaga kwestia tego czy ewentualne naruszenie posiada cechę "istotności", a co za tym idzie uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: (1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub (2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub (3) powierzchni lokalu mieszkalnego, - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 wskazanej ustawy. Rada gminy może w przypadku takiej nieruchomości uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (ust. 2). Ponadto rada może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (ust. 2a). Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d, (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W tym miejscu należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 ustawy, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ale w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wtedy to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Następnie ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz. U. z 2013 r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.)." Z kolei mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...). Zatem w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Reasumując przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest zatem dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Nadal mimo częściowej zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. aktualny jest pogląd wyrażony przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela. Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała Rady Miejskiej w Łapach narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (gospodarstwa domowe jednoosobowe, dwuosobowe, trzyosobowe, czteroosobowe oraz pięcioosobowe i więcej), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r. Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r., II FSK 1797/15 NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. W wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013 r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015 r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie. Dodatkowo w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 2 i 3.