VII SA/Wa 964/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]) Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., zaliczyła do kategorii drogi gminnej odcinek drogi stanowiącej działkę nr ew. [...]; obręb [...] w [...], na odcinku od drogi bez nazwy działka ew. nr [...]; obręb [...] do ul. [...] w [...], której przebieg określił załącznik graficzny do Uchwały. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...] wnosząc o orzeczeniu o jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2019 r., Rada Miejska w [...] podjęta uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w sytuacji, gdy w dacie podjęcia ww. uchwały droga wskazana w jej § 1-2 nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Gminy [...], tylko pozostawała w jej samoistnym posiadaniu. Powyższe powoduje, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. Organ zauważył, że wyżej powołane przepisy u.d.p. jednoznacznie wskazują, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publiczny, a nie odwrotnie. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego pismem znak: [...] z [...] lutego 2020 r. wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie informacji, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], obręb [...] w [...], po której przebiega droga wskazana w załączniku do kwestionowanej uchwały stanowi własność Gminy [...]. Z przesłanego przez Burmistrza [...] do organu nadzoru pisma z [...] lutego 2020 r. znak: [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], obręb [...] w [...], po której przebiega droga zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2019 r., jest w zarządzie Gminy [...] (posiadacz samoistny), a obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa własności Gminy do przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt, że Gmina jest posiadaczem samoistnym działki drogowej nr ew. [...] potwierdzał załączony wyciąg z informacji z rejestru gruntów. Kierując się powyższym, Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina nie mogła zaliczyć ww. drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie do przytoczonego przez Wojewodę stanowiska, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności gruntów, przez które taka droga przebiega w odpowiedzi wskazano, że Gmina [...] jest na etapie pozyskiwania własności działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Gmina pozostaje posiadaczem samoistnym działki nr ew. [...]. Podjęcie uchwały wynikało z konieczności uregulowania stanu prawnego przejazdu kolejowo-drogowego kat. D zlokalizowanego w km 20,261 - skrzyżowanie torów z drogą gminną [...] [...] ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga została złożona przez Wojewodę [...] jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i musiała zostać uznana tak za skutecznie wniesioną, jak i uzasadnioną, albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa nakazującym stwierdzić jej nieważność. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1655/10; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 102/08). Niewątpliwie posiada ona taki charakter, który w piśmiennictwie jest wskazywany jako warunek uznawania określonego aktu jako aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72-75). Wojewoda [...] w złożonej skardze trafnie wskazał, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Taki wniosek interpretacyjny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. I OSK 3123/15; wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1666/19; wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3743/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 991/16; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2030/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 459/15; wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1908/14; wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 708/14; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2441/10; wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. I OSK 148/09). Jest on również przyjmowany w piśmiennictwie (por. W. Szydło, Prawnorzeczowy status nieruchomości gruntowych należących do kategorii dróg gminnych, ST 2013, nr 1-2, s. 118 i n.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości pogląd ten aprobuje, zauważając dodatkowo, że nie wydaje się, by w świetle odpowiedzi na skargę, Rada Miasta [...] tenże pogląd kwestionowała, jeżeli nie posłużyła się innym kryterium prawnym przy ocenie legalności uchwały, aniżeli przysługiwanie gminie prawa własności gruntów, po których droga zaliczona do kategorii dróg gminnych przebiega, a jedynie wskazała na szczególne uwarunkowania zaistniałe w sprawie. To, że Gmina jest w trakcie "pozyskiwania" prawa własności posiadanej działki nr ew. [...] z obrębu [...], jak i kwestia potrzeby uregulowania stanu prawnego przejazdu kolejowo-drogowego nie mogły jednak w kontrolowanej sprawie determinować jej wyniku, ponieważ warunek wynikający z art. 2a ust. 2 u.d.p. ma charakter bezwzględny. Ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r. sygn. I OSK 796/15). Fakt pozostawania Gminy [...] samoistnym posiadaczem nieruchomości nic w tej kwestii zmienić nie mogło, albowiem dyspozycja przywołanego art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. jest wyraźna i ze sposobem władania gruntem zajętym pod drogę odpowiadającym treści art. 336 k.c. nie łączy przyznania kompetencji do podjęcia wskazanego aktu prawa miejscowego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.