II SA/Wa 1538/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent stażysta Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z póżn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2022 r (nr [...]) o odmowie przyznania R. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504) i wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Organ administracji podniósł m.in., że przy rozstrzyganiu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS podniósł, że z akt sprawy wynika, że skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy w wieku 57 lat (od dnia [...] marca 2021 r.) i do tego czasu udokumentował odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy, ponieważ udowodnił 29 lat, 5 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawca udokumentował jedynie 9 miesięcy i 25 dni tych okresów. Prezes ZUS wyjaśnił, że z posiadanej dokumentacji wynika, że od [...] lutego 2001 r. do [...] lutego 2003 r., od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2021 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Wspomniane przez wnioskodawcę problemy zdrowotne we wcześniejszym okresie mogły jedynie ograniczać wykonywanie zatrudnienia, ale go nie uniemożliwiały. Należy zauważyć, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Organ administracji dodał, że skarżący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (poszukująca pracy), co świadczy o tym, że był zdolny i gotowy do świadczenia pracy, o czym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690, z późn. zm.). W konkluzji Prezes ZUS wskazał, że nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które wnioskodawca nie miał wpływu. R. R. w skardze na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2022 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślił, że do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy (oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji) wypracował 29 lat, 5 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym wskazał, że wcześniejsze problemy zdrowotne uniemożliwiły mu podjęcie zatrudnienia w zawodzie. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednakże może być ono przyznane osobom, które na przestrzeni całego życia wykazały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych k.p.a. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie szczególnych okoliczności nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, powinno jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1088/16). Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmuje się obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Pamiętać należy, że nie zawsze wyłącznie całkowita niezdolność do pracy stanowi szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS podniósł, że nie ma podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ w okresie, kiedy nie pozostawał w zatrudnieniu, a więc w zasadzie w 10-leciu poprzedzającym jego całkowitą niezdolność do pracy, stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał mu podjęcia pracy. Sąd zauważa, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS (z 2011 r. i z 2016 r.), z których wynika, że R. R. nie był wówczas niezdolny do pracy. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ta okoliczność nie może jednak automatycznie prowadzić do stwierdzenia, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiły skarżącemu podjęcia zatrudnienia. R. R. we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z 20 sierpnia 2021 r. wskazywał wprawdzie na okoliczności związane z obecnym stanem zdrowia, niemniej podniósł również, że w 2009 r. doznał wypadku w pracy i od tego czasu, mimo usilnych prób, nie był w stanie pracować w zawodzie. Organ w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Trzeba dodać, że R. R. w okresach od [...] lutego 2000 r. do [...] kwietnia 2002 r., od [...] marca 2014 r. do [...] marca 2015 r., od [...] listopada 2006 r. do [...] listopada 2006 r., od [...] grudnia 2010 r. do [...] marca 2012 r., od [...] maja 2012 r. do [...] marca 2013 r. i od [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2019 r., a więc przypadających również na dziesięciolecie przed dniem powstania jego całkowitej niezdolności do pracy (lata 2011-2021), był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. Oczywiście sam fakt bezrobocia czy zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 295/09, z 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1694/10, z 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2184/11 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezes ZUS nie rozważył argumentacji strony o poszukiwaniu pracy, nie dokonał analizy stopnia bezrobocia, nie wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów potwierdzających, że poszukiwał pracy przez wiele lat, lecz odmawiano jego zatrudnienia, choć R. R. wskazywał, że była to - w powiązaniu ze stanem zdrowia - jedna z przyczyn uniemożliwiających wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie można wykluczyć, że rozważenie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności będzie stanowiło podstawę do przyjęcia, że po stronie skarżącego istniały niezależne od niego przyczyny, które w sposób istotny ograniczały wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Wymaga to jednak przeprowadzenia ponownego postępowania, w ramach którego organ uwzględni powyższe rozważania i wypływające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona przez R. R. decyzja Prezesa ZUS z [...] czerwca 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.