I OSK 1621/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., M. M., M. K. i M. M. (2) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 693/17 w sprawie ze skarg Miasta P., J. M., B. M., M. M., M. K., M. M. (2) i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 693/17 w sprawie ze skarg Miasta P., J. M., B. M., M. M., M. K., M. M. (2) i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody W. z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy punkty I i II decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (pkt I) oraz decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w zakresie punktów I i II (pkt II). W pozostałej części Sąd skargi oddalił (pkt III). Zaskarżoną decyzją Wojewoda W., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n." utrzymał w mocy decyzję Starosty P. dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz J. M. w 1/3 części, Z. M. w 1/3 części i B. M. w 1/3 części nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic W. i I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. arkusz mapy [...]. obręb [...] Z., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] jako własność Miasta P. (pkt I) oraz niezobowiązywaniu J. M., Z. M. i B. M. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. (pkt II) oraz pozostałej części oddalił skargi w (pkt III). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organów administracji, cel budowy osiedla mieszkaniowego (wraz z terenami zielonymi) został na działce nr [...] zrealizowany, a zwrot powyższej działki w jej obecnym kształcie, nie wypełnia warunku, o jakim mowa wart. 136 ust. 1 u.g.n. Sąd wskazał, że w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1972 r. działka nr [...] nie była przewidziana do zabudowy. Na jej fragmencie wybudowano w [...] r. część pawilonu handlowego. Do tego czasu stanowiła nieużytek. Od strony działki nr [...] jest utwardzona kostką brukową, znajdują się tutaj również metalowe słupki, hydrant, donice oraz zieleń niska, a ponadto lampy oświetleniowe oraz studzienki infrastruktury podziemnej. W części wschodniej działki usytuowane są nieutwardzone miejsca postojowe. Sąd uznał, że w przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego jako pewnej uporządkowanej całości, przeznaczonej dla dużych bloków oraz dużej ilości osób, ewentualna późniejsza zabudowa przestrzeni pomiędzy blokami nie może stanowić argumentu, że dopiero wtedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż celem powyższym była budowa osiedla wraz z terenami towarzyszącymi m.in. stanowiącymi zieleń. Skargę kasacyjną złożyli J. M., M. M., M. K. i M. M. (2), zaskarżając wyrok w części co do punktu I i II. Zarzucili naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z "art. 6, art. 136 i 137 u.g.n." przez: - bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., - bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, - bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na wykorzystywanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem, - niezastosowanie przepisów art 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny w pływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 k.p.a. przejawiającego się w: - ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na to, w jaki sposób działka nr [...] była wykorzystywana, - wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, - bezpodstawnym przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został przez organy administracji określony prawidłowo w sytuacji, w której z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnej mierze nie wynika, w jaki sposób działka była wykorzystywana przed rokiem [...] r., - wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy niemające pokrycia w zebranym materiale dowodowym, - wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany materiał dowody, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych z odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] nie została zagospodarowana w sposób zaplanowany i zorganizowany. Od czasu wywłaszczenia nie zrealizowano na niej żadnego elementu osiedla, o którym mowa w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, tj. budynku mieszkalnego czy innego obiektu o charakterze ogólnomiejskim. Nie stanowi także funkcjonalnie powiązanej z blokami całości. Nie jest elementem, bez którego nie powstałoby osiedle czy też nie spełniałoby swoich funkcji. W ocenie skarżących kasacyjnie działka ta nie była ani nie jest zatem niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, co stanowi warunek sine qua non przyjęcia tezy dotyczącej funkcjonalnego powiązania działki z resztą infrastruktury osiedlowej. Podniesiono, że działka nr [...] do lat [...] stanowiła nieużytek, a dopiero później wybudowano na niej pawilony handlowe, co za tym idzie do czasu budowy pawilonów działka nie była w żadnym stopniu użytkowana ani zagospodarowana. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zapisów umowy dzierżawy przedmiotowej działki, z której miało wynikać, iż te tereny przewidziane są pod zabudowę w postaci przedszkola. Zdaniem skarżących kasacyjnie ww. okoliczność stanowi zaprzeczenie tego, że na działce zrealizowano obiekty zgodne z celem wywłaszczenia. Ponadto zaznaczono, że analiza legendy załącznika graficznego do decyzji realizacyjnej nie wskazuje, że na działce miała powstać zieleń osiedlowa, również plan realizacyjny nie przewidywał utworzenia tam terenów zielonych. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjną zaskarżono wyrok tylko w części dotyczącej orzeczonego przez organy administracji zwrotu działki nr [...], bowiem Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcia organów w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej w zasadniczej części powtarzając w niej zarzuty podniesione już w skardze, nie uwzględnił tego, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów postępowania administracyjnego, lecz kontrolował czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Autor ten nie podaje w zarzutach naruszenia przepisów postępowania kto naruszył te przepisy. Sposób ich sformułowania wskazuje, że zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszeń tych dopuściły się organy administracji. Świadczą o tym choćby w takim oto sformułowaniu naruszeń przejawiających się w ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego, wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany materiał dowodowy, rozstrzygnięciu wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej. Przedstawione wyżej okoliczności znacznie utrudniają odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów, szczególnie w kontekście tego, że organy administracji orzekły o zwrocie działki nr [...], zatem pozytywnie dla skarżących kasacyjnie. Uznając, że naruszeń tych miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z "art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 k.p.a." nie doszło. Zarzuty te są bowiem gołosłowne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zasadzie ich nie rozwinięto, na ich poparcie przedstawiono lakoniczną argumentację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie dokładnie i wyczerpująco ustalony został stan faktyczny niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności te niezbędne do ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sądowi nie sposób zarzucić, że posłużył się wybiórczym materiałem dowodowym, powierzchownie i subiektywnie go oceniając. Pomimo twierdzeń skarżących o niekompletności materiału dowodowego, w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie jeszcze należało przeprowadzić dowody. W sposób niebudzący wątpliwości, na podstawie zebranego przez organy administracji materiału dowodowego Sąd prawidłowo ustalił, co było celem wywłaszczenia działki nr [...] i czy został on zrealizowany. W sprawie nie jest sporne, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...] lutego 1973 r. sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiła w związku z ich przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. W akcie notarialnym powołano się na decyzję z [...] lipca 1972 r. znak [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta P. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, zatwierdzającą plan realizacyjny budowy "[...]". Natomiast zgodnie z założeniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., zatwierdzonego uchwałą Nr 6/69/71 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z 19 marca 1971 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej Miasta P. Nr 4, poz. 14 z 19 marca 1971 r.), jako podstawową funkcję dla przedmiotowego terenu ustalono mieszkalnictwo o dużej intensywności i podzielono go na 9 jednostek funkcjonalno - bilansowych oznaczonych symbolami A-l. Dawna działka nr [...] (w tym objęta wnioskiem o zwrot działki nr [...]) w ww. planie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem DIOMWn, oznaczającym obszar budownictwa mieszkaniowego o dużej intensywności, a w częściach oznaczonych symbolami D3U02, D4U01, D5U+, D6UZ1, D7ZP1, D8U01, oznaczających odpowiednio szkołę podstawową, przedszkole, ośrodek usługowy, żłobek, zieleń podstawową oraz kolejne przedszkole. Założenia powyższe potwierdziło Prezydium Rady Narodowej Miasta P. zatwierdzając decyzją z [...] lipca 1972 r., nr [...] Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego - Jednostki "D" w P. R., [...]. Zgodnie z powyższym planem, na terenach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości, znalazły się: przedszkole, budynki mieszkalne, szkoła podstawowa, a także tereny zaplecza komunikacyjnego oraz ciągi komunikacyjne i infrastruktura towarzysząca. Przestrzenie pomiędzy blokami mieszkalnymi wypełniono miejscowo infrastrukturą sportową. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] lipca 1972 r. działka nr [...] nie była przewidziana do zabudowy. Działka jest usytuowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym, szkołą, przedszkolem i żłobkiem. W [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. zawarła z osobą fizyczną umowę dzierżawy terenu obejmującego działkę nr [...] z przeznaczeniem prowadzenia sprzedaży artykułów spożywczych. W zawartej umowie znalazł się zapis, że wydzierżawiony grunt, w przyszłości zostanie przeznaczony pod budowę przedszkola. Na fragmencie ww. działki wybudowano w [...] r. część pawilonu handlowego (obecnie cukiernia). Do tego czasu, co wynika ze zdjęć lotniczych wykonanych w 1976 r. i 1982 r., działka nr [...] stanowiła nieużytek. Działka ta od strony działki nr [...] jest aktualnie utwardzona kostką brukową. Znajdują się tutaj również metalowe słupki, hydrant, donice oraz zieleń niska. Ponadto od strony działki nr [...] na działce nr [...] znajdują się lampy oświetleniowe oraz studzienki infrastruktury podziemnej. W części wschodniej działki nr [...] usytuowane są nieutwardzone miejsca postojowe. Sąd pierwszej instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego słusznie przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd trafnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności mieć na względzie, że podział geodezyjny nie odzwierciedla rzeczywistego sposobu użytkowania oraz jego celów, na co wskazuje chociażby nieregularny kształt działek. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Tak też i jest w przedmiotowej sprawie, gdzie działka nr [...] znajduje się na osiedlu mieszkaniowym, które było zaplanowane oraz stanowi obecnie pewną uporządkowaną całość, przy równoczesnym rozproszeniu zabudowy. Sąd powołał się na fakt powszechnie znany, że osiedla położone w tej części Miasta P. (R.) budowane były w sposób zapewniający przestrzeń dla dużych bloków (w tym bloków 16 piętrowych) oraz dużej ilości mieszkańców (samo osiedle mieszkaniowe [...] ma ponad 100 tys. mieszkańców). Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że oznacza to, iż ewentualna późniejsza zabudowa przestrzeni pomiędzy blokami, na przykład w postaci pawilonu handlowego, nie może stanowić argumentu, że dopiero wówczas cel wywłaszczenia był zrealizowany, gdyż celem wywłaszczenia była budowa osiedla wraz z terenami zielonymi. Realizację celu wywłaszczenia potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który pozwala ustalić stan faktyczny działki od wywłaszczenia w [...] roku oraz aktualny sposób ich zagospodarowania. Materiał ten obejmuje dokumentację dotyczącą budowy osiedla [...], budowy infrastruktury technicznej - mediów służących obsłudze osiedla i jego mieszkańców, dokumentację dotyczącą budowy dróg osiedlowych i chodników, parkingów i ich zagospodarowania, realizacji terenów zieleni i ich pielęgnacji. Obejmuje również dokumentację geodezyjną oraz protokół oględzin przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzono mapy stanowiące załączniki do decyzji zatwierdzających plany realizacyjne osiedla, na których wyraźnie zaznaczono granice objęte tymi inwestycjami. Z niezwykle obszernego materiału dowodowego wynika niezbicie, że działkę nr [...] zagospodarowano na potrzeby osiedla mieszkaniowego. Realizacja tej inwestycji prowadzona była ze środków finansowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i na jej rzecz. W zakresie podstawowej infrastruktury osiedla realizacja celu miała miejsce w latach 70- tych i 80 - tych ubiegłego wieku, zgodnie z ustaleniami planów realizacyjnych oraz planów zagospodarowania przestrzennego. Część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D" P., N. M. – "[...]" zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. precyzuje przedsięwzięcie inwestycyjne na obszarze tej jednostki (w tym działki nr [...]). W zakresie zieleni stwierdzono, ze będzie stanowić uzupełnienie do projektowanej zabudowy , jako bardzo ważny element kompozycyjny w ostatecznym kształcie projektowanego osiedla. Dla zorganizowania zdrowych i wygodnych warunków bytowania w osiedlach przewidziano tereny rekreacyjno-sportowe, przydomowe tereny zabawowe dla małych dzieci zlokalizowane w bezpośredniej bliskości budynków mieszkalnych i osiedlowe place zabaw i rekreacji na terenach zieleni. Zatem charakter osiedla pozwala uznać, że dopełnienie infrastruktury osiedla przez zieleń wpisywało się w szeroko pojęty cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. W związku z twierdzeniami skarżących kasacyjnie, należy wyraźnie podkreślić, że bez znaczenia w sprawie jest to, jaki jest obecny stan zagospodarowania działki nr [...]. Istotne jest natomiast to, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego, w tym zieleni i infrastruktury podziemnej, został zrealizowany na długo przed złożeniem wniosku zwrotowego. Późniejsza zmiana zagospodarowania tych działek, w tym budowa pawilonu handlowego i dojazdu do niego, czy planowanie budowy przedszkola, nie czyni wywłaszczonej działki zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie tworzy uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. Ze względu na oczywistość tego stanowiska, zbędne jest tu jego rozwijanie. Za niezrozumiałe należy uznać, zarzuty autora skargi kasacyjnej, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego ponieważ nie pozyskały żadnych dokumentów, które wskazywałyby na realizację celu wywłaszczenia. Niezrozumiałe są też twierdzenia, że "konkluzje do jakich doszedł Sąd a quo dotyczące ustalenia przez organy administracji publicznej rzekomej realizacji celu wywłaszczenia, nie mają w żadnej mierze pokrycia w zebranym materiale dowodowym". A to z tej przyczyny, że organy administracji uznały, że na działce nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 art. 136 i 137" u.g.n. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy na wadliwość konstrukcji tego zarzutu. Jego sformułowanie nie spełnia bowiem wymogów profesjonalnego sporządzenia skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika, wynikających z art. 175 § 1 i 176 § 1 p.p.s.a. Naruszone według autora skargi kasacyjnej przepisy składają się bowiem z wielu jednostek redakcyjnych, regulujących odmienne stany prawne. Tymczasem w sformułowanej podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano jakie jednostki redakcyjne wskazanych przepisów naruszył Sąd. Nie określono także postaci naruszenia przepisów prawa materialnego. Ze sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni wskazanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jego sformułowanie wskazuje na zarzucanie niewłaściwego zastosowania tych przepisów (a ściśle rzecz ujmując ich błędnego niezastosowania). Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sformułowanej podstawy kasacyjnej, należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Stanowisko to należy także odpowiednio odnosić do terminu z art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. Z przedstawionego wyżej prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika co było celem wywłaszczenia i okoliczności jego zrealizowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r. a cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., to w niniejszej sprawie nie mają zastosowania terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Ponadto po raz wtóry należy też wskazać, że w sprawie nie ma znaczenia zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, przez budowę pawilonu handlowego (częściowo posadowionego na tej działce nr [...]) i podjazdu oraz przyszłe plany budowy przedszkola na działce nr [...]. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze specyfikę ustalonego celu wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że w ogólnym ujęciu jest nim budowa osiedla mieszkaniowego. Przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkie inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę tego osiedla niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla oraz jego mieszkańców, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i chodniki. O wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia może świadczyć inne niż zabudowa jej zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora i mieszkańców. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju organizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego nie można się zgodzić ze skarżącymi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany z uwagi na niewykorzystanie działki nr [...] zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem. Teren działki o numerze [...] objętej niniejszym postępowaniem, zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji" [...]" znajdował się na obszarze wolnym od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale obejmował fragmenty ciągów komunikacyjnych. Na przedmiotowej działce [...], znajdującej się obok wielopiętrowych budynków mieszkaniowych i szkoły (znajdujących się na działkach sąsiednich), zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą, naziemną i podziemną a także pozostawiono niską zieleń naturalną. Takie zagospodarowanie tej działki należy uznać za funkcjonalnie związane z osiedlem mieszkaniowym, ponieważ zagospodarowano ją w sposób uwzględniający potrzeby osiedla mieszkaniowego i służący zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla. W rezultacie należy uznać, że skoro na wywłaszczonej działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Zatem brak było przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. do jej zwrotu skarżącym kasacyjnie. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która by podważała to stanowisko. Skoro nie doszło do zarzucanego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez ten Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.