I OW 184/18

SENTENCJA I OW 184/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 30 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Z. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 24 sierpnia 2018 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [... ] położonej w liniach rozgraniczających docelową autostradę [...] od nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb L. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 19 listopada 2015 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w G., jako właściciel nieruchomości nr ewid. [...], wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Z. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w L. do wymienionej działki. Dyrektor Oddziału GDDKiA w Z., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu 1 marca 2016 r. wydał decyzję, w której nie zezwolił na lokalizację zjazdu z pasa drogowego autostrady [...] (nr ewid. [...]). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wskazaną wyżej Spółkę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r., uchylił to rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie. Jednocześnie wniosek firmy E. Sp. z o.o. wraz z załącznikami został przekazany według właściwości do Starostwa Powiatowego w Z. celem jego załatwienia. W dniu 16 maja 2016 r. do GDDKiA Oddziału w Z. wpłynęło pismo Zarządu Powiatu Z., przekazujące według właściwości tenże wniosek. W jego uzasadnieniu Zarząd wyjaśnił, że działka nr ewid. [...] jest aktualnie własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Z., w związku z czym zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych podmiotem właściwym do wydania decyzji administracyjnej jest GDDKiA Oddział w Z. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze Starostą Z., dotyczącego sprawy związanej z lokalizacją zjazdu na działkę nr ewid. [...] z drogi powiatowej [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt I OW 131/16) oddalił wniosek. W uzasadnieniu wskazał, że do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego niezbędny jest bezspornie ustalony stan faktyczny, natomiast organy nie ustaliły do jakiej kategorii dróg została zaliczona droga, z której wyznaczony miał być zjazd. NSA uznał, że wniosek w istocie dotyczył sporu faktycznego, a nie prawnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 7 września 2017 r. wystąpił z zapytaniem do Starosty Powiatowego w Z. czy droga powiatowa nr [...] ma nadaną kategorię drogi powiatowej na mocy uchwały rady powiatu, względnie czy została ona pozbawiona kategorii drogi powiatowej, jeżeli tak to do jakiej kategorii została następczo zaliczona. Starosta w piśmie z dnia 2 października 2017 r. uchylił się od odpowiedzi na zadane pytania. Wskazał, że droga powiatowa nr [...] została przekazana Powiatowi [...] w wyniku reformy administracyjnej kraju z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 28 października 2003 r., która to decyzja została wykluczona z obrotu prawnego decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 18 maja 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z 28 października 2003 r. Działka nr [...] miała docelowo poszerzyć pas drogowy drogi krajowej, jednak nie doszło do zmiany jej kategorii na drogę krajową, do czego nie jest uprawniony Starosta Powiatu w Z. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stanął na stanowisku, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej także jako: u.d.p.), o właściwości organu w sprawie wydania zezwolenia na budowę zjazdu decyduje kategoria drogi i to, kto jest jej zarządcą, a nie stosunki właścicielskie. Zaznaczył, że w chwili obecnej kategoria drogi jest bezsporna. Po pierwsze wynika ona z decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 28 października 2003 r., gdzie wskazano, iż droga nr [...], w skład której wchodzą przedmiotowe nieruchomości nie została zaliczona do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich, stanowi wiec drogę powiatową. Wymieniona decyzja została co prawda wyeliminowana z obrotu prawnego, ale dotyczyło to jedynie przekazania prawa własności nieruchomości, po których biegnie droga powiatowa nr [...], nie zakwestionowano natomiast kategorii samej drogi. Innymi słowy, decyzja dotyczyła jedynie stosunków właścicielskich. Po drugie, Starosta Powiatowy w Z. stwierdził, że co prawda działka nr [...] miała stanowić pas drogowy autostrady i w takim celu została nabyta, ale ostatecznie z tym nabyciem nie doszło do zmiany kategorii drogi. W odpowiedzi na wniosek Starosta Z. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr [...] położonej w obrębie L. , gmina W. Starosta wskazał, że działka nr [...] przestała być własnością Powiatu Z. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 2 października 2007 r., w której stwierdzono nabycie przez Powiat Z. działek nr [...] w obrębie L., wchodzących w skład drogi powiatowej nr [...]. Organ zaznaczył, że Generalny Dyrektor jako trwały zarządca drogi jest podmiotem właściwym do nadania tej drodze kategorii drogi krajowej, jak też do wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do działki nr[...]. Przyznał, że procedura nadania działce nr [...] kategorii drogi krajowej nie została dotychczas przeprowadzona. Stąd też zdaniem Starosty, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu z działki nr [...] wchodzącej w skład drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] pozostaje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W sprawie wskazania organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wspomnianym wcześniej postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Z. NSA uznał wówczas, że przedstawiony mu wniosek w istocie dotyczył rozstrzygnięcia sporu o stan faktyczny, a nie stan prawny. Wobec tego wniosek był przedwczesny i jako taki podlegał oddaleniu. Jednocześnie Sąd wskazał organom, jakie okoliczności muszą zostać ustalone przed wszczęciem postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (z uwagi na brak rzetelnej i jednoznacznej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi, z której miałby nastąpić zjazd, do określonej kategorii). Kierując ponownie wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad nie do końca wypełnił wytyczne przedstawione we wspomnianym postanowieniu NSA. Ani ten organ ani Starosta Z. nie wskazali w sposób bezpośredni na dokumenty świadczące o rzeczywistym i aktualnym charakterze drogi publicznej, której dotyczył wniosek o zezwolenie na zjazd. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy z uwagi na spór pomiędzy organami administracji publicznej nie jest możliwe załatwienie wniosku w sposób przewidziany w przepisach prawa. Stąd też na podstawie przedstawionych przez strony sporu dokumentów oraz oświadczeń Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował stan faktyczny i wskazał organ właściwy w sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p., do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Artykuł 19 ust. 2 u.d.p. stanowi, że zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dróg powiatowych zarząd powiatu, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna się zalicza. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to wyjaśnienia wymaga nie problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd - art. 20 pkt 8 u.d.p. (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16). Okoliczność ta została potwierdzona także przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wcześniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w opisanej sprawie (sygn. akt I OW 131/16). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie statusu fragmentu drogi powiatowej nr [...] położonego na działce oznaczonej nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; drogi międzynarodowe; drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); drogi alternatywne dla autostrad płatnych; drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. O zaliczeniu drogi do kategorii dróg krajowych decyduje w formie rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu. W stosunku do wymienionych kategorii dróg właściwy do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jest Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie zaś do art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Uczestnicy postępowania, jak wspomniano, nie wskazali na stosowną uchwałę rady powiatu, zaliczającą sporny fragment drogi do kategorii dróg powiatowych. Jednakże z przedstawionych Sądowi dokumentów wynika, że droga oznaczona numerem [...] otrzymała status drogi powiatowej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133., poz. 872 ze zm.), który stanowi, iż dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu zawierającym wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, stają się drogami powiatowymi. Droga ta stała się zatem z mocy prawa drogą powiatową. Z oświadczenia Starosty przedstawionego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego wynika, że drodze tej nie nadano statusu drogi krajowej. Ponadto z akt administracyjnych przesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że planowany przez spółkę E. zjazd z drogi publicznej miałby zostać zlokalizowany na działce nr [...] przy istniejącej drodze powiatowej nr [...] łączącej miejscowość W. z miejscowością K. Skoro nie jest to droga krajowa, bo jej status nie został zmieniony, to Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad jest nie właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Podnoszone przez Starostę [...] kwestie dotyczące własności nieruchomości, na której położony jest fragment drogi powiatowej, objętej wnioskiem o zezwolenie na zjazd, jak wskazano, nie mają znaczenia. Zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia jej do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku E. Sp. z o.o. o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi jest Zarząd Powiatu Z. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.