II OSK 1579/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędziowie Barbara Adamiak Jerzy Krupiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/05 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania dokonania czynności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M K. kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania dokonania czynności . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie przeprowadzone na wniosek J. G. w przedmiocie utwardzenia terenu działki położonej w Z. przy ulicy W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 10 maja 2001 r. w miejscowości Z. przy ulicy W. organ ustalił, iż inwestor E. N. wykonała utwardzenie terenu działki poprzez ułożenie kostki brukowej na podstawie dokonanego zawiadomienia z dnia 12 lutego 1999 r. do Urzędu Miasta Z, który nie zgłosił sprzeciwu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił jednocześnie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpiła przesłanka powodująca bezprzedmiotowość postępowania mogąca skutkować jego umorzeniem w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. zatem należało przedmiotową decyzję uchylić. Ponadto zdaniem organu wykonanie robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki brukowej należy uznać za legalne, ponieważ inwestor E. N. dokonała zgłoszenia przedmiotowych robót do Urzędu Miasta Z., który nie zgłosił sprzeciwu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego wobec czego podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na odmowie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. W dniu 14 kwietnia 2003 r. ( data wpływu do sądu 15 kwietnia 2003 r.) J. G. wniósł skargę o przywrócenie terminu do " złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] oraz Nr [...] W uzasadnieniu wskazał, iż nie dotrzymał terminu do wniesienia skargi z powodu nieznajomości prawa. Ponadto skarżący nie podniósł żadnych merytorycznych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucił skargę. W dniu 4 listopada 2004 r. ( data wpływu do sądu 8 listopada 2004r.) J. G. wniósł skargę kasacyjną oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej na w/w postanowienie. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił J. G. termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Następnie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił J. G. przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] oraz Nr [...]. W dniu 8 sierpnia 2005 r. ( data wpływu do sądu 10 sierpnia 2005 r.) J. G. wniósł zażalenie na w/w postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił termin do złożenia skargi. W związku z powyższym postanowieniem J. G. uzupełnił skargę o merytoryczne zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie art. 139 k.p.a. Zdaniem skarżącego miało to istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał , iż kontrolowane w niniejsze sprawie rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Wyjaśniono , że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Podkreślono , iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpiła przesłanka powodująca bezprzedmiotowość postępowania mogąca skutkować jego umorzeniem w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki brukowej wykonane zostały legalnie, ponieważ inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Sąd I instancji zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, mogącego skutkować nakazem rozbiórki utwardzenia terenu, wobec czego podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na odmowie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki. Było to o tyle konieczne, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego chciał wyeliminować rozstrzygnięcie naruszające prawo poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji . Skoro w tej sprawie nie wykazano podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji to zdaniem Sądu merytoryczne zbadanie sprawy było wobec tego obowiązkiem organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutu skarżącego zawartego w skardze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) - czyli na niekorzyść strony odwołującej się. Przypomniano , że instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony tzn. dokonać mniej korzystnego dla strony przekształcenia praw i obowiązków. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sąd I instancji wskazał , że w przedmiotowym postępowaniu w I instancji zapadło orzeczenie na podstawie prawa formalnego, bez merytorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego. Natomiast organ II instancji uchylając decyzję z uwagi na brak bezprzedmiotowości postępowania dokonał merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnął sprawę co do istoty. Ta dopiero decyzja kształtuje uprawnienia lub obowiązki strony w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, która tych wymogów nie spełnia. Zatem jak konkludowano nie można uznać , iż orzeczenie II instancji jest mniej korzystne dla strony, kiedy nie nastąpiła jakiekolwiek przekształcenie jej uprawnień i obowiązków, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna nie ustaliła ani uprawnień, ani obowiązków. Dodano ,iż organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponieważ skarżący złożył odwołanie od decyzji, która nie rozstrzygała w kwestii jego uprawnień i obowiązków, to organ odwoławczy rozpoznając decyzją ponownie miał obowiązek te kwestie rozstrzygnąć nawet w sposób negatywny dla skarżącego, gdyż rozpoznał sprawę co do jej istoty nie wychodząc poza zakres rozpoznania organu I instancji. Bo nie można uznać " wyjścia poza zakres rozpoznania" merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w miejsce rozstrzygnięcia uznającego postępowanie za bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik J. G. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania to jest art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i art. 139 kpa . W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie .Ponadto na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że Sąd I instancji badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji powinien stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa oraz z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego okoliczności związanych z badaniem przez organ I instancji stanu faktycznego jedynie pod kątem wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tej sytuacji organ II instancji - rozpoznając po raz pierwszy merytorycznie sprawę zmuszony był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co zgodnie z art. 138 § 2 kpa nie należało do jego kompetencji i nastąpiło z naruszeniem prawa. Ocena czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius zdaniem skarżącego w dużej mierze zależy od ustalenia treści tego zakazu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie pełnomocnika skarżącego inaczej niż wskazuje to Sąd I instancji zakres tego zakazu wyznacza nie tylko ukształtowanie uprawnień lub obowiązków strony decyzją administracyjną lecz również interes prawny strony wyrażony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z pewnością jak wyjaśniono J. G. składając odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania nie dążył do wydania decyzji odmawiającej nakazania przywrócenia działki do stanu sprzed utwardzania lecz wnosił o wydanie tego nakazu. W tej sytuacji decyzja organu II instancji o odmowie nakazania dokonania czynności narusza jego interes prawny i jest decyzją na jego niekorzyść. Stanowisko skarżącego wyrażone w odwołaniu również wskazywało na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom , lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala . Zatem jeżeli Sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego nie będąc związany granicami skargi wykaże , nieistnienie naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach albo istnienie naruszenia prawa nie dającego podstaw do uwzględnieni skargi(tj. naruszenie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ) , wówczas stosuje konstrukcję przewidzianą w art. 151 ustawy . Natomiast według art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne . W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazał , iż zaskarżona decyzja podjęta przez organ odwoławczy nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 2 kpa nie narusza prawa . Stanowisko Sądu I instancji w szczególności przy uwzględnieniu argumentacji zawartej na jej poparcie zasługuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pełną aprobatę . Przede wszystkim wskazany wyżej przepis pozwala, na podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej kończącej rozpatrzenie sprawy , bowiem jak wynika z jego dyspozycji po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części organ ten zobowiązany jest w tym zakresie orzec co do istoty sprawy . Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje , że organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne dotyczące utwardzenia przez E. N. terenu działki przy ul. W. w Z. prowadzone na wniosek skarżącego umorzył w trybie art. 105 § 1 kpa , natomiast organ II instancji uchylił tę decyzje i jednocześnie odmówił nakazania przywrócenia tereny do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki , uznając , że prace te wykonano zgodnie z prawem. W tych okolicznościach uznać należy , iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tożsamy jest z zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji . Zatem organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy , orzekając reformatoryjnie w przedmiocie wykonanego utwardzenia spornej działki . W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wobec braku przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekł o istocie sprawy . Należy jednocześnie przypomnieć , że odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji , zaś granice swobody , w ramach której porusza się organ odwoławczy w szczególności wyznacza ustanowiony w przepisach kpa zakaz reformationis in peius. Według art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się , chyba , że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny . Istota tego zakazu polega na tym , że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony . Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis ten nie został naruszony . Porównując treść rozstrzygnięcia organu I instancji umarzającego postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie utwardzenia terenu przedmiotowej działki poprzez ułożenie kostki brukowej , z rozstrzygnięciem organu odwoławczego uchylającym je i orzekającym o odmowie nakazania przywrócenia terenu do stanu przed wykonaniem utwardzenia działki należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , że orzeczenie II instancji nie jest mniej korzystne dla strony , bowiem nie nastąpiło przekształcenie jej uprawnień i obowiązków skoro decyzja pierwszoinstancyjna nie ustalała ani uprawnień jak też obowiązków . Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nastąpiło jakikolwiek ograniczenie uprawnień odwołującego ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji . Jednocześnie uznać należy , że poczynione ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy w kontekście żądania strony , które uruchomiło przedmiotowe postępowanie nie uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa . Tym samym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu art. 138 § 2 kpa , który w sytuacji wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej nakazuje uchylenie jej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub części . Norma ta zatem może być zastosowana przez organ odwoławczy gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa . Ten typ decyzji kasacyjnej powodujący przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może więc być podjęty w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 kpa . Natomiast taka sytuacji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniała co uzasadniało zastosowanie wskazanej wyżej konstrukcji z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa . Konkludując uznać należy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J. G. prawidłowo zastosował przepis art. 151 ustawy oddalając wniesioną skargę . Dlatego też mając powyższe na uwadze uznano , iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji . Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) .