VII SA/Wa 1724/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2022 r. nr 559/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. Nr 559/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania U. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchylającej decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. znak: [...] z dnia [...] lipca 1985 r., udzielającą S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego piętrowego na wysokim podpiwniczeniu na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy Ł. udzielił S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego piętrowego na wysokim podpiwniczeniu na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...]. W związku ze złożeniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przez U. W. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania właścicieli budynku F. i S. W. do zamurowania okien i drzwi, które wychodzą na jej działkę budowlaną", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), na F. i S. W., obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w Ł. W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Starosta [...] uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. znak: [...] z dnia [...] lipca 1985 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowalnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła U. W. Wojewoda [...], pismem z dnia 16 maja 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o udzielenie informacji czy decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], posiada przymiot ostateczności, a jeśli tak to wniósł o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii przedmiotowej decyzji z nadaną klauzulą ostateczności. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 23 maja 2022 r., do organu odwoławczego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w z dnia 17 maja 2022 r. przekazujące w załączaniu ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1594/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, oddalający skargę S. W. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3149/18 oddalający skargę kasacyjną S. W. Z wyroku tego wynika, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2016 r., znak: WOP.771.5.105.2016-MP, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 maja 2017 r., znak: DON.7100.552.2016.DRZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższego wynika, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], stała się ostateczna. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że stosownie do art. 36a ust. 2 organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jak wskazuje art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], rozbieżności stwierdzone w wyniku czynności kontrolnych dotyczą zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: powierzchni zabudowy, kubatury, usytuowania obiektu na działce i zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego należało je zaliczyć do odstąpień istotnych. W związku z tym koniecznym było sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] lipca 1985 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), na F. i S. W., obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Starosta [...] słusznie zatem - decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., - uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. znak: [...] z dnia [...] lipca 1985 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1005/14 "Wykładnia art. 36 ust. 2a Prawa budowlanego nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, zatem nie nastręcza różnorakich dywagacji interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla." Organ podkreślił, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyłączną kompetencję do wydania powyższego rozstrzygnięcia posiadają organy nadzoru budowlanego. Podobnie przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie jest uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ administracji architektoniczno - budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 985/16). Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a stanowią jedynie polemikę z ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji, a także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wskazał, iż wydanie niniejszej decyzji jest konieczne w celu możliwości prawidłowego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w tym zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. W obrocie prawnym nie mogą równocześnie występować dwa pozwolenia na budowę dla tożsamej inwestycji, wobec powyższego w celu zatwierdzenia projektu zamiennego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Starosta [...] powinien jest na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wydać decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach swych kompetencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać, czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej czy nie, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, a wyłączną kompetencję do wydania takiego orzeczenia ma organ nadzoru budowalnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3169/20). Wobec powyższego organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Podkreślił, iż ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej w sprawie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. (wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 683/16). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. W., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: I. zasady równości stron, gdyż prawa skarżącej są konsekwentnie ograniczane na korzyść praw inwestora, który wzniósł budynek niezgodnie z prawem, z otworami zbliżonymi do granicy działki skarżącej, II. bezprawnej legalizacji faktycznego stanu naruszenia prawa własności skarżącej poprzez usytuowanie w ścianie budynku F. i S. W., w odległości od granicy działki 1,90 m otworów okiennych, drzwiowych i wsypu, które powinny zostać pilnie zamurowane, III. bezprawnej legalizacji stanu naruszenia prawa własności skarżącej będącej skutkiem odstąpienia przez F. i S. W. od zaprojektowanego i wykonanego na parterze budynku garażu od strony ul. G. IV. bezprawnej legalizacji stanu usytuowania i poszerzenia o 1 metr budynku p. W. w stosunku do projektu budowlanego, wskutek czego doszło do niekorzystnych dla skarżącej konsekwencji. V. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż nie zgromadzono całego materiału dowodowego, nie wyegzekwowano od strony kompletnych, oryginalnych dokumentów dotyczących budynku na żadnym etapie postępowania, choć inwestor zobowiązany jest do przechowywania dokumentów przez cały okres trwania budynku. Skarżąca wskazała, że inwestorzy sami odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego by następnie — jak się okazało skutecznie - uzurpować sobie prawo do jej własności. A skoro czynili to świadomie, nie respektując projektu budowlanego, to zgodnie z zasadą volenti non fit iniuria nie powinni być obdarowywani służebnością gruntową, która obciąża skarżącą, a teraz nie powinno dojść do usankcjonowania tego stanu wraz z pozostawieniem otworów i nieprzywróceniem garażu w budynku. Skarżąca podkreśliła, że w świetle obowiązującego prawa projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z obowiązującym prawem, gdyż zawiera otwory w ścianie graniczącej z jej działką budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja z dnia 21 czerwca 2022 r. Wojewody Mazowieckiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchylającą – na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. znak: [...] z dnia [...] lipca 1985 r., udzielającą S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego piętrowego na wysokim podpiwniczeniu na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. G. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest jedną z decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym. Celem tego postępowania w tym przypadku jest doprowadzenie obiektu budowalnego, wybudowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. - decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. - nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) na inwestorów F. i S. W., obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w Ł. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 12 października 2016 r. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 10 maja 2017 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., II OSK 3149/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1594/17 oddalającego skargę S. W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2017 r. W związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nakładającej - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego – na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, konieczne było zastosowanie przez organ architektoniczno-budowlany art. 36a ust. 2 ustawy i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. (wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 683/16). Wyjaśnić należy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne w celu możliwości prawidłowego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w tym zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest decyzją legalizującą budowę i zastępującą pozwolenie na budowę. W obrocie prawnym nie mogą równocześnie występować dwie decyzje legalizujące budowę tego samego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, Sąd uznał, że w tej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez Starostę [...] decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylającej decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] lipca 1985 r. Zatem zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca tę decyzję w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - jest prawidłowa. Zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego jest decyzją w zasadzie korzystną dla skarżącej. Wskazane przez skarżącą okoliczności i zarzuty mogą być podnoszone, ale w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie naprawcze poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W tej sprawie przedmiotem skargi są decyzje organów administracji architektoniczno-budowalnej, natomiast całość zarzutów skargi odnosi się do decyzji organów nadzoru budowlanego, które nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.