I OW 96/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie a Starostą Powiatu Gryfickiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. J. o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej postanawia: wskazać Starostę Powiatu Gryfickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. . UZASADNIENIE Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Gryfickiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. J. o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących teren działki ew. nr [...] z obr. ew. L., gmina Gryfice, o łącznej powierzchni 0, 23 ha, ewidencyjnie opisanych jako Lz III i Lz V, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Gryfickiego jako organ właściwy w sprawie, W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Starosta Powiatu Gryfickiego przekazał Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, na podstawie art. 65 §1 k.p.a., w/w wniosek E. J., jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu w/w przekazania, Starosta podał, że zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 ze zm. – dalej "u.o.g.r.i.l."), organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a grunty będące przedmiotem wniosku ewidencyjnie stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione, opisane symbolem Lz lIl i Lz V, które zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019 poz. 393) zaliczane są do kategorii gruntów leśnych. W ocenie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, grunty zadrzewione i zakrzewione opisane symbolami użytków gruntowych LzlIl i LzV nie spełniają definicji gruntów leśnych zawartej w przepisach u.o.g.r.i.l. Wskazano, że wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji dokonuje się w oparciu o przepisy w/w ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 2 w/w ustawy definiuje grunty leśne jako: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej 3) pod drogami dojazdowymi do lasów Wnioskodawca podał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tj. 2020, poz. 1463)., lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie wskazał, że przedmiotowe grunty posiadają powierzchnię powyżej 0,10 ha, jednak nie spełniają pozostałych kryteriów, tj. nie są i nie były przeznaczone do produkcji leśnej, ani nie stanowią rezerwatu przyrody, nie wchodzą w skład parku narodowego oraz nie są wpisane do rejestru zabytków. Nie stanowią również gruntu związanego z gospodarką leśną, gruntu zrekultywowanego dla potrzeb gospodarki leśnej ani drogi dojazdowej do lasu. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1983/11, podkreślono, że aby uznać grunt za las w znaczeniu prawnym, konieczne jest spełnienie, poza kryterium przestrzennym oraz przyrodniczym, kryterium przeznaczenia. Jeżeli grunt nie spełnia żadnej z przesłanek funkcjonalnych, nie może zostać uznany za las w znaczeniu prawnym. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe grunty nie zostały objęte ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu, jak również nie znalazły się w wykazie działek do objęcia uproszczonym planem urządzenia lasu. Podkreślono, że powyższe potwierdza wykaz działek dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Gryficach, stanowiący załącznik do zamówienia na sporządzenie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych, położonych na terenie Powiatu Gryfickiego. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych podniósł, że zgodnie z art. 21 ustawy o lasach, na zlecenie starosty sporządza się uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych, w którym zawiera się skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Do zadań starosty należy również zatwierdzanie uproszczonego planu urządzenia lasu oraz nadzór nad wykonaniem jego zapisów. Powyższe – zdaniem wnioskodawcy – wskazuje, że Starosta uznał, iż grunty działki ewidencyjnej nr [...] z obr. L. nie spełniają kryteriów lasu i nie są lasem w myśl przepisów ustawy o lasach, w związku z czym nie zostały one objęte ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu. Wobec tego – zdaniem wnioskodawcy uznać należy, że użytki gruntowe oznaczone symbolem LzlIl i LzV nie są gruntem leśnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie nie jest organem właściwym w zakresie ich wyłączenia z produkcji. Podkreślono, że również dane zawarte w powszechnej ewidencji gruntów i budynków potwierdzają, że teren działki ewidencyjnej nr [...] z obr. L. nie spełnia definicji gruntów leśnych zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nawiązaniu do przepisów ustawy o lasach, ponieważ zgodnie z załącznikiem nr 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lasom przypisuje się oznaczenie użytku gruntowego Ls. W odpowiedzi na wniosek, Starosta Powiatu Gryfickiego wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W myśl postanowień art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy, gruntami rolnymi są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, natomiast gruntami leśnymi grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. Wskazano, że zważywszy na w/w przepisy kompetencyjne dla ustalenia właściwości starosty miarodajnymi będą uregulowania § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393), w którym wskazano rodzaje gruntów i ich oznaczenia. Podano, że w myśl § 68 ust. 1 rozporządzenia, grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się: grunty orne – oznaczone symbolem R; sady – oznaczone symbolem S; łąki trwałe – oznaczone symbolem Ł; pastwiska trwałe – oznaczone symbolem Ps; grunty rolne zabudowane – oznaczone symbolem Br; grunty pod stawami – oznaczone symbolem Wsr; grunty pod rowami – oznaczone symbolem W; grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych – oznaczone symbolem Lzr oraz nieużytki – oznaczone symbolem N. Wskazano, że zgodnie z prowadzoną przez Starostę ewidencją gruntów i budynków, na działce nr [...] o pow. 0,23 ha w obrębie L. znajdują się grunty o symbolach LzIII o pow.0,16 ha i LzV o pow. 0,07 ha. Zgodnie zaś z treścią § 68 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, symbol Lz został przypisany gruntom leśnym – grunty zadrzewione i zakrzewione.​ Wobec tego, opierając się na treści art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 68 ust. 2 rozporządzenia, Starosta Gryficki uznał się za niewłaściwy w sprawach ochrony przedmiotowych gruntów, jako że grunty te nie są użytkami rolnymi. Wskazano, że w doktrynie przyjmuje się, że pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów. Odnosząc się do stanowiska Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie przedstawionym we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, Starosta wskazał, że grunty na działce nr [...] w obrębie L. nie zostały objęte przez starostę ustawowym nadzorem o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i nie opracowano dla działki planu urządzenia lasu. W ocenie Starosty, sprawuje on wyłącznie nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, które w ewidencji gruntów i budynków posiadają oznaczenie użytku jako "Ls"- lasy i opracowuje dla tych gruntów plan urządzenia lasów lub inwentaryzację stanu lasu, natomiast działka [...] posiada użytek "Lz" – grunty zadrzewione i zakrzewione i pomimo kwalifikacji tych gruntów do gruntów leśnych, działka ta nie jest objęta nadzorem i nie opracowano dla niej planu urządzenia lasu o którym mowa w art. 18 w/w ustawy o lasach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie a Starostą Powiatu Gryfickiego jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku E. J. o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących teren działki ewid. nr [...] z obr. ewid. L., gmina Gryfice, o łącznej powierzchni 0, 23 ha, ewidencyjnie opisanych jako LzIII i LzV, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, oznaczonego w ewidencji symbolem Lzlll i LZV – grunty zadrzewione i zakrzewione. Należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. tj.2021 , poz. 1326, dalej, jako u.o.g.r.l.), jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Charakter gruntów wyznacza zatem organ właściwy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera definicje takich gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Dwa ostatnie przypadki nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem żaden z organów nie powoływał się na taki charakter gruntów – aby były zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (i aby w ogóle taką gospodarkę na nich prowadzono) oraz by stanowiły grunt pod drogą dojazdową do gruntów leśnych. Wobec tego, w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy przedmiotowy grunt odpowiada charakterystyce lasów w przepisach o lasach. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. tj. 2021, poz. 1275), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zatem, o zakwalifikowaniu gruntu jako lasu w ustawie o lasach decyduje nie tylko powierzchnia i charakter pokrywającej go roślinności, ale również inne cechy, zawiązane z przeznaczeniem lub stosownymi wpisami do rejestrów, bądź zagospodarowaniem. Nie decyduje o uznaniu gruntu za las wpis w ewidencji gruntów, relacja jest natomiast odwrotna, skoro ewidencja służy ujawnianiu stanu faktycznego i prawnego, jako lasy w ewidencji mogą być ujawnione wyłącznie grunty odpowiadające charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach. W niniejszej sprawie Starosta wskazuje, że przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem LzIII i należy do kategorii gruntów leśnych. Należy jednak zauważyć, że brak jest tożsamości między pojęciem gruntów leśnych w u.o.g.r.l. oraz w przepisach regulujących sprawy ewidencji gruntów. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na gruncie przepisów dotyczących ewidencji gruntów nie ma tożsamości między pojęciem lasu i pojęciem gruntów leśnych. Natomiast gruntami określanymi jako las w ustawie o lasach są wyłącznie grunty oznaczone w ewidencji symbolem Ls. Grunty leśne oznaczone symbolem Lz nie spełniają kryterium lasu w rozumieniu ustawy o lasach. Argumentacja Starosty w niniejszej sprawie pomija powyższe kwestie, wyprowadzając w konsekwencji nieprawidłowe wnioski z danych znajdujących się w aktach sprawy. Oznaczenie gruntu jako Lz – gruntu leśnego nie oznacza, że stanowi on las zgodnie z ustawą o lasach, albowiem grunty określone jako lasy w ustawie o lasach, w ewidencji są oznaczane symbolem Ls. Można na tej podstawie stwierdzić, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz potwierdza, że nie odpowiada on charakterystyce lasu przyjętej w ustawie o lasach. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za grunt leśny, poza przypadkami gruntów zrekultywowanych na cele gospodarki leśnej i gruntów pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych, uznaje wyłącznie grunt stanowiący lasy w przepisach o lasach. Oznaczenie gruntu symbolem Lz nie jest zatem wystarczającym argumentem przemawiającym za uznaniem go za grunt leśny w rozumieniu przepisów w/w ustawy, wręcz przeciwnie, przemawia za przyjęciem, że nie odpowiada on charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach. Powołane przez Starostę ustalenia w ewidencji gruntów nie mają zatem decydującego znaczenia dla dokonania oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.o.g.r.l. Przedmiotowa działka poza przesłanką powierzchniową nie wypełnia pozostałych przesłanek definicji lasu, a zatem za las, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, uznana być nie może. Nie została objęta ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu, nie jest przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowi też rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego, nie jest wpisana do rejestru zabytków (takich okoliczności starosta bowiem nie zgłaszał). Wobec powyższego uznać należy, że grunty na przedmiotowej działce oznaczone symbolem LzIII i LzV należy zaliczyć do kategorii gruntów "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi". Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej powinien być zatem rozpatrzony przez Starostę Powiatu Gryfickiego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.