II SA/Kr 1342/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2022r. znak WI-I.7840.7.9.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2022 r. znak sprawy: WI-I.7840.7.9.2022.MA, po rozpatrzeniu odwołania W. D., utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego Nr AB.V.2.184.2021 z 17 grudnia 2021 r., znak: AB.V.6740.4.4.2019.SA o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r., znak: AB.V.6740.1.132.2019.SP zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Rozbudowa budynku usługowego o budynek usługowy – placówka oświatowa – z przewiązką wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczna i dojściem na dz. nr [...], [...] w m. B. , gm. Z.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę powyżej opisanej inwestycji, która to decyzja stała się ostateczna 26 kwietnia 2019 r. W dniu 4 października 2019 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego działka sąsiaduje z działką inwestycyjną, co świadczy o wysokim prawdopodobieństwie, że inwestycja wpłynie na możliwość jej zagospodarowania, co z kolei oznacza, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Starosta Krakowski po wznowieniu postępowania w dniu 16 września 2021 r., decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. odmówił uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji, stwierdzając brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej. W odwołaniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza jego prawo i interes prawny. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że działka skarżącego – pomimo bezpośredniego sąsiedztwa z inwestycją – nie wchodzi w zakres jej oddziaływania, przez co po stronie skarżącego nie występował interes prawny, a co za tym idzie nie przysługiwał mu status strony. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że analizę wpływu projektowanej inwestycji należy odnieść do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki poprzez ocenianą inwestycję. Dokonując tej analizy organ przede wszystkim wskazał, że działka skarżącego ma powierzchnię 1,68 ha i nieregularny kształt. Budynek na niej zlokalizowany oddalony jest od granicy z zabudowaną działką inwestycyjną na odległość ponad 50 m, a od projektowanego budynku na ponad 72 m. Należy więc dokonać analizy możliwości zabudowy działki skarżącego o nr [...] mając na względzie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B. , B. , U. i Z. w Gminie Z. – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym przyjętego uchwałą Nr XLVII/454/18 Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. – o treści obowiązującej w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zapisami tej uchwały nieruchomość skarżącego znajduje się w całości w terenach oznaczonych symbolem 81 MN2 tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei działki inwestycyjne znajdują się w obszarze o symbolu 12U1 tj. w terenach zabudowy usługowej. Biorąc pod uwagę odległość projektowanego budynku zarówno od granicy z działką skarżącego, jak również od istniejącego na niej budynku stwierdzono, że istnieje możliwość lokalizacji na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z dopuszczeniami określonymi w powyższej uchwale. Zdaniem organu odwoławczego, w odniesieniu do § 12 cyt. rozporządzenia projektowane zamierzenie budowlane nie wpływa na ewentualną przyszłą przebudowę rozbudowę czy nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu budynki należy sytuować w odległości 4,00 m od granicy z działkami (ścianą z oknami i drzwiami) lub 3,00 m (ścianą bez okien i drzwi). Projektowany budynek został usytuowany w odległości 20,32 m od granicy z działką nr [...]. Z kolei budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącego w ogóle nie jest zlokalizowany w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, a projektowana inwestycja nie wpływa w jakikolwiek sposób na przyszłe zamierzenia budowlane skarżącego, związane z tym obiektem. Analogiczny wniosek wysnuto w kontekście § 13 i § 60 cyt. rozporządzenia, regulujących przesłanianie i nasłonecznianie. Projektowany budynek jest wysoki na 11,99 m, a oddalony od budynku skarżącego na odległość ponad 70 m. Pozwala to na stwierdzenie, iż wartość ta jest kilkukrotnie mniejsza niż odległość między budynkami. Mając na względzie gabaryty projektowanego budynku, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w budynku skarżącego nie będą w ogóle miały ograniczonego nasłonecznienia przez projektowaną inwestycję. Oznacza to, że projektowany obiekt nie wpływa na istniejącą zabudowę, ani nawet na ewentualną zabudowę przyszłą, co oznacza, że skarżący może bez przeszkód zagospodarować swoją nieruchomość. Odnosząc się do przepisów przeciwpożarowych o których mowa w § 271- § 273 wyjaśnić należy, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczono jako pas terenu o szerokości 20 m od zewnętrznych ścian budynku usługowego w rozbudowie niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy projektowany obiekt oddalony jest od granicy działki skarżącego o 20,32 m. Co więcej zgodność projektowanego budynku z przepisami przeciwpożarowymi potwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 29 marca 2019 r. Oznacza to, że w przypadku ewentualnej przyszłej zabudowy działki skarżącego lokalizacja projektowanego budynku w ogóle na nią nie wpływa. Również sposób odprowadzania wód opadowych również nie będzie generował jakiegokolwiek oddziaływania na teren skarżącego. Jak wskazano w projekcie budowlanym woda opadowa z połaci dachowej projektowanego budynku będzie odprowadzana do zbiornika ziemnego, a zgromadzone wody wykorzystane zostaną na terenie działki inwestora do utrzymania zieleni i klombów roślin ozdobnych jak również do prac porządkowych. Reasumując stwierdzono, że projektowany obiekt budowlany ze względu na swoją wielkość i funkcję, nie będzie ograniczał możliwości jej zagospodarowania w dopuszczonym przepisami prawa zakresie. Działka inwestycyjna znajduje się na terenach usługowych, a ewentualny hałas uznawany jest za tzw. immisję pośrednią, która nie uzasadnia interesu prawnego. Od powyższej decyzji W. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: 1. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia należytej, pełnej kontroli odwoławczej decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.V.2.184.2021 z 17 grudnia 2021 roku o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r. i brak weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu realizowanego w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany na wszelkie potencjalne formy zabudowy na działce skarżącego i ograniczenie się wyłącznie do możliwych form przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy aktualnie istniejącego budynku na tej działce; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia należytej, pełnej kontroli odwoławczej decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.V.2.184.2021 z 17 grudnia 2021 roku o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r. i niedostrzeżenie nieprawidłowości w treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r., które podlegały kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane. W skardze wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i przeprowadzenie dowodu z dokumentu-opinii technicznej dotyczącej szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego aut. mgra inż. arch. A. W. i mgra inż. arch. D. O. z lipca 2022 roku na okoliczność jej treści i istnienia wad projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2022, poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania, w wyniku dokonanego przez organy ustalenia, że skarżącemu nie przysługiwał status strony, a zatem brak jego udziału w postępowaniu nie stanowił uchybienia. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z powoływaną przez skarżącego podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., która podlegała w przedmiotowej sprawie analizie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Rozstrzygając, czy dana osoba była pominiętą stroną postępowania, należy odnieść się do art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnej lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się wszelako w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. - w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania powinien być rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Definicja ta ma przełożenie na zakres ochronny podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także na uwzględnianie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Z powyższej definicji wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem odziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zabudowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17). Należy jeszcze podkreślić, że – co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - samo sąsiedztwo z działką inwestycyjną nie powoduje, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość sąsiednią. Na wstępie analizy poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że organ odwoławczy oparł się na właściwym brzmieniu art. 3 pkt 20 P.b. wskazując na wstępie uzasadnienia, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W dalszej części uzasadnienia wymiennie posługiwał się już pojęciami ograniczeń w zagospodarowaniu i ograniczeń w zabudowie terenu, podczas gdy pojęcia te nie są tożsame. Z uwagi na nowe brzmienie przepisów, które w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, a które obszar oddziaływania ograniczyły wyłącznie do terenu, na którym występują ograniczenia w zabudowie, od organu należałoby oczekiwać konsekwencji językowej i stosowania precyzyjnej terminologii adekwatnej do mającego zastosowanie w danej sprawie stanu prawnego. Powyższy brak konsekwencji terminologicznej nie miał jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, że organ dokonał analizy oddziaływania inwestycji pod kątem ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie wyłącznie zabudowy terenu należącego do skarżącego. Analiza ta została przeprowadzona zgodnie z powyżej opisanymi wskazaniami, nakazującymi badać nie interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z daną inwestycją, lecz interes prawny, jaki ogranicza się do istnienia takiego wpływu na nieruchomość, który znajduje swe źródło w przepisach prawnych, w szczególności w miejscowym prawie zagospodarowania przestrzennego oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 2225). W tym aspekcie kluczowe są odległości pomiędzy sporną inwestycją a granicą działki oraz usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym. Jak ustalił organ I instancji, nieruchomość skarżącego ma powierzchnię 1,68 ha. Projektowany budynek jest przy tym oddalony o 20,32 m od granicy działki skarżącego oraz o 72 m od budynku skarżącego. Powyższe odległości sprawiają, że usytuowanie projektowanego budynku nie tylko jest zgodne z normami zawartymi w § 12 cyt. rozporządzenia ale w żaden sposób nie wpływają na ewentualną rozbudowę budynku skarżącego, czy też nawet nową zabudowę, bądź zagospodarowanie jego terenu. Tożsame wnioski należy wyciągnąć pod kątem regulacji dotyczących przesłaniania (§ 13 cyt. rozporządzenia) i nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia). Duża odległość budynku od granicy oraz budynku skarżącego gwarantuje, że nie spowoduje on przesłonienia ani nie ograniczy nasłonecznienia ani istniejącego budynku skarżącego, ani nawet budynków, które potencjalnie skarżący mógłby wznieść w odległości 4 m od granicy swojej działki. Żadne ograniczenia zagospodarowania nie wystąpią również ze względów ochrony przeciwpożarowej oraz oddziaływanie wód. Ze względów przeciwpożarowych, obszar oddziaływania obiektu ograniczono do pasa terenu o szerokości 20 m od zewnętrznych ścian projektowanego budynku, a poprawność tego ograniczenia potwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ze względu natomiast na zastosowanie zbiornika ziemnego, wody opadowe nie będą w ogóle spływać na nieruchomość skarżącego. Powyższa analiza słusznie doprowadziła organy do wniosku, że interes skarżącego sprowadza się wyłącznie do warstwy faktycznej, podczas gdy wyłącznie interes prawny uzasadnia włączenie danej nieruchomości w obszar oddziaływania inwestycji. Same obawy skarżącego co do przyszłych niedogodności, które mogą nastąpić w związku z planowaną rozbudową sąsiedniej szkoły nie są wystarczającą podstawą, aby uznać go za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dot. tej inwestycji. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogą być również nieprawidłowości w treści projektu budowlanego, na które powołuje się autor skargi. Prawidłowość tego projektu już wcześniej była badana w postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, prawidłowość tego rozstrzygnięcia nie może być w chwili obecnej poddana ponownej weryfikacji, o ile nie zostanie wdrożony jeden z trybów nadzwyczajnych. Jeżeli we wznowionym postępowaniu skarżący potwierdziłby swój interes prawny, wówczas jego zarzuty mogłyby i powinny być zanalizowane i zbadane. W przeciwnym razie – co miało miejsce w niniejszej sprawie – kwestia poprawności ostatecznej decyzji jest już zamknięta. Z tego też względu oddaleniu podlegał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej na okoliczność wadliwości projektu. Kwestie te nie miały bowiem znaczenia przy ustalaniu interesu prawnego skarżącego, a ponadto możliwość przeprowadzenia dowodu zostało w art. 106 § 3 p.p.s.a. ograniczone do przypadków, gdy zachodzą istotne wątpliwości, a tych w przedmiotowej sprawie w opinii Sądu nie występują. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.