I OSK 1139/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1314/19 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. oddalił skargę S.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 2 sierpnia 2018 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O., jako osoba bezrobotna. Wnioskodawcy przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres 365 dni. Jeden z kolejnych terminów zgłoszenia się w urzędzie został wyznaczony na 14 maja 2019 r. W tym dniu skarżący nie stawił się w Urzędzie ani nie poinformował o przyczynach niestawiennictwa w ciągu 7 dni. Do Urzędu zgłosił się dopiero 22 maja 2019 r. i jako powód niestawiennictwa wskazał wypadek podczas prac w ogrodzie, któremu uległ 14 maja 2019 r. Organ I instancji nie uznał tych wyjaśnień za usprawiedliwione przyczyny niestawiennictwa i decyzją z 5 czerwca 2019 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 14 maja 2019 r. na okres 120 dni. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z 6 września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący w dniu rejestracji został prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w urzędzie pracy oraz powiadomienia urzędu w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach, w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby, z wyjątkiem odbywania leczenia w zamkniętym ośrodku odwykowym. Wojewoda wskazał, że osoba bezrobotna to osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Przesłanki te podlegają okresowemu sprawdzeniu, czemu służy między innymi obowiązek okresowego stawiania się w urzędzie, przy czym wszyscy bezrobotni zobowiązani są zgłaszać się do urzędu pracy nie w dogodnych dla siebie, ale w wyznaczonych przez organ terminach. Organ stwierdził, że przedstawione przez skarżącego recepty wystawione 21 maja 2019 r. nie potwierdzają, że 14 maja 2019 r. był niezdolny do stawiennictwa w urzędzie ani nie usprawiedliwiają niezgłoszenia się w terminie 7 dni od wyznaczonego terminu. Wojewoda podniósł, że termin 7 dni poinformowania o przyczynach niestawiennictwa jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, w związku z tym nie ma prawnej możliwości usprawiedliwienia jego niedotrzymania; nie odnoszą się też do niego zasady dotyczące przywracania terminu. Dotrzymanie wskazanego terminu jest jednym z ustawowych warunków koniecznych do rozpatrzenia przez organ czy wskazane przyczyny mogą być uznane za podstawę usprawiedliwienia niestawiennictwa. Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny. Sąd wyjaśnił, że status bezrobotnego uzależniony jest zarówno od spełnienia warunku pozostawania bez pracy, jak i od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, co oznacza, że bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. Brak dyspozycyjności eliminuje daną osobę z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie, czy zachowanie statusu bezrobotnego. To bezrobotny ma obowiązek wykazać, że brak tej dyspozycyjności w określonym dniu spowodowany był faktycznie uzasadnionymi przyczynami. W ocenie Sądu regułą jest pozbawienie osoby statusu bezrobotnego w przypadku braku dyspozycyjności, a warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Za uzasadnioną przyczynę może być zatem uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym ostateczną jego treść musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy, a uzasadnione przyczyny usprawiedliwiające niestawiennictwo w urzędzie muszą mieć naturę obiektywną, niezależną od woli bezrobotnego, tj. muszą być przeszkodami, na które bezrobotny nie miał wpływu. Sąd odnotował, że skarżący usprawiedliwił swoje niestawiennictwo dopiero 22 maja 2019 r., czyli po upływie wyznaczonego siedmiodniowego terminu. Odnotował przy tym, że S.W. celem wykazania przyczyn niestawiennictwa do odwołania załączył recepty z 21 maja 2019 r. Wywiódł, że skoro stan zdrowia skarżącego pozwalał mu na wizytę u lekarza, to tym bardziej umożliwiał poinformowanie urzędu o przyczynach niestawiennictwa przy możliwości zastosowania odformalizowanego trybu powiadamiania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), – dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), – dalej: k.p.a., przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach oraz błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy jurysdykcyjne obu instancji przeprowadzone było w sposób prawidłowy, podczas gdy w rzeczywistości przeprowadzone było ono w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej; b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.), – dalej: u.p.z., przez przyjęcie, że termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności w urzędzie pracy jest w każdym przypadku liczony od dnia nieobecności i na jego bieg nie mają wpływu obiektywne, niezależne od bezrobotnego przyczyny oraz uznanie, że niemożliwość poruszania się spowodowana wypadkiem nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa; b) art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. przez jego błędne zastosowanie i pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ku temu odpowiednie przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że analiza definicji bezrobotnego zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wskazuje, że – w znacznym uproszczeniu – bezrobotnym jest osoba pozostająca bez pracy, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Weryfikacji tego ostatniego elementu służy ustanowiony w art. 33 ust. 3 u.p.z. nałożony na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Niedochowanie przez bezrobotnego tego obowiązku i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje na mocy art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 u.p.z. pozbawieniem statusu bezrobotnego od dnia niestawiennictwa na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa lub 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Jak wynika z analizy art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., przed czasową utratą statusu bezrobotnego z powodu niestawiennictwa we właściwym urzędzie pracy chroni wykazanie przez bezrobotnego, że niestawiennictwo spowodowane było przyczynami uzasadnionymi, przy czym powiadomienie takie musi zostać dokonane w terminie 7 dni. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą sądów administracyjnych termin na dokonanie powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa we właściwym urzędzie pracy liczony powinien być od dnia wyznaczonego stawiennictwa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07, oraz z 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1023/13), to jednak w określonych przypadkach uzasadnionych okolicznościami sprawy orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza liczenie przedmiotowego terminu od momentu ustania przyczyny niestawiennictwa uniemożliwiającej także dokonanie powiadomienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 768/17, oraz z 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 251/18), co pozostaje bez wpływu na materialnoprawny charakter tego terminu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący jako przyczynę niestawiennictwa wskazał wypadek przy pracach ogrodniczych, któremu uległ w dniu zaplanowanego stawiennictwa w urzędzie pracy. Zdarzenie to, jako nagłe i niezależne od woli S.W., może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony usprawiedliwiać niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, a z drugiej powodować w zależności od stanu zdrowia niemożliwość powiadomienia organu o przyczynie niestawiennictwa w ustawowym terminie i uzasadniać liczenie tego terminu od momentu ustania przyczyny niestawiennictwa. Dopuszczalność jednak takiego zabiegu, a co za tym idzie odstąpienia od podstawowej ścieżki postępowania, uzależniona jest jednak od ustalenia przez właściwe organy, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające takie szczególne postępowanie. W tym miejscu należy odnotować, że organy ocenę przyczyn niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie ograniczyły wyłącznie do zbadania dowodów przedstawionych przez skarżącego – recept wystawionych po wypadku – i uznania, że nie wskazują one, aby niestawiennictwo było spowodowane uzasadnionymi przyczynami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka nie pozwalała na ustalenie czy rzeczywiście wypadek, na który powoływał się skarżący, stanowił uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy i czy uzasadniał liczenie siedmiodniowego terminu na powiadomienie o tej przyczynie od momentu jej ustania a nie od daty, w której skarżący miał stawić się w urzędzie. Ta druga okoliczność, co należy podkreślić, w ogóle nie była badana przez organ, który swoje rozważania w tym zakresie skoncentrował na wskazaniu, że termin, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jest terminem materialnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przed prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. co uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie za niezrozumiałe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który wyłącznie z faktu wystawienia recept wywiódł, że skoro skarżący po wypadku był w stanie szukać pomocy medycznej, to był również w stanie stawić się w urzędzie pracy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkluzji takiej mogła doprowadzić jedynie analiza dalszych dowodów związanych ze zdarzeniem uniemożliwiającym stawienie się skarżącego w urzędzie pracy, takich jak zalecenia lekarskie co do konieczności zaprzestania podejmowania aktywności fizycznej przez określony czas. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że konieczność załatwienia spraw urzędowych powinna każdorazowo przeważać nad potrzebą troski o własne zdrowie. W procesie wykładni prawa należy stosować dyrektywę interpretacyjną, zgodnie z którą wszelkie możliwe wątpliwości co do ochrony życia i zdrowia ludzkiego powinny być rozstrzygane na rzecz tej ochrony (in dubio pro vita humana). Jednocześnie wskazać należy, że ocena zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Tylko wtedy możliwe jest bowiem dokonanie oceny czy określona norma prawa materialnego została prawidłowo zastosowana w sprawie. Skoro, jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ocena naruszenia przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej byłaby przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., mając na względzie przedstawiony wyżej pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, odniesie się do kwestii prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zbadania czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe było zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeknie o żądaniach zawartych w skardze. Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.