II OSK 1363/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1227/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1227/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie wiaty złożony przez E. D. w imieniu Przedsiębiorstwa [...], określonego jako właściciel obiektu, wraz z inwentaryzacją powykonawczą oraz protokołem odbioru instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej oraz protokołem odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. W treści wniosku pełnomocnik złożył oświadczenie, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. W dniu 25 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina R. W dniu 14 listopada 2008 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo A. W., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do wystąpienia dołączono nadto wypisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości [...], z których wynikało, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W. Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. A. W. doprecyzowała, że wystąpienie z dnia 14 listopada 2008 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca oświadczyła, że D. W. podał nieprawdziwe dane co do czasu budowy legalizowanych budynków i co do właściciela, który je budował. Dodatkowo A. W. wskazała, że mapka, na której były wyrysowane budynki do legalizacji ma inne numery działek i inne podziały niż mapka sporządzona przez tę samą firmę geodezyjną, znajdująca się w Gminie R. Natomiast mapa w Urzędzie Gminy w R. zawiera takie same podziały i numery ewidencyjne działek jak mapa otrzymana ze Starostwa Powiatowego z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 155 Kpa w związku z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej o wymiarach 10,00 x 4,10 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w m. [...], gmina R. Odwołania od ww. decyzji z dnia [...] r. złożył T. Z. i A.W. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. złożył D. W. Następnie decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r., w przedmiocie której toczyło się postępowanie w trybie wznowienia. O ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. W. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i orzekł o wydaniu decyzji GINB z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] r. wniosła A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/12 oddalił skargę. W związku z zakończeniem postępowania przed Sądem, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Uznając ich zasadność, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zaskarżona decyzja organu szczebla powiatowego została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Kluczowym jest, iż wskazana powyżej decyzja zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym przepisami art. 145 i nast. k.p.a., toczącego się w wyniku postanowienia organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], na podstawie przepisu art. 149 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...]. Organ wskazał, że rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa przepis art. 151 k.p.a. Zdaniem organu, system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidziany przepisami k.p.a., służący weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co w praktyce oznacza, że określony tryb nadzwyczajny ma na celu wyeliminowanie jedynie pewnego rodzaju wadliwości i w żadnym wypadku tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Tego rodzaju wadliwość prowadzi do konieczności eliminacji weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż w analizowanej sprawie nie jest to jedyna wadliwość prowadzonego postępowania. Zaskarżoną decyzją organ stopnia powiatowego uchylił własną decyzję i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126). Regulacja ta ma charakter o tyle wyjątkowy, że stanowi odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i stosowana jest jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Postępowanie w analizowanym trybie może zostać przeprowadzone tylko pod warunkiem spełnienia wszystkich wskazanych w przepisie warunków. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu. Tymczasem w ocenie organu II instancji w analizowanym postępowaniu ustalono, iż działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa [...] nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym trybie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podjął żadnych czynności postępowania dowodowego, które umożliwiłyby zweryfikowanie oświadczeń złożonych przez świadków, które zdaniem organu nasuwają wątpliwości, czy faktycznie obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania wybudowany został w okresie 31 grudnia 1994 r. – 11 lipca 1998 r. Organ I instancji nie ustalił, czy obiekt rzeczywiście zrealizowany został w ramach samowoli budowlanej. Jest to istotne z tego względu, że tryb postępowania określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stosowany jest tylko w stosunku do obiektów budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. Nie wykazano też żadnego tytułu prawnego Przedsiębiorstwa [...] do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu Przedsiębiorstwu [...]. Zdaniem organu podjęcie decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej sprawie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji należało w ocenie organu zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego. Na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skargę do sądu administracyjnego złożył D. W., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 138 § 2 , art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w B. z dnia [...] r., nr [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Łd 1227/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzję z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał po wznowieniu postępowania na wniosek A. W. w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. udzielającej Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej. Natomiast w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał jednak art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji wskazując, że prawidłową podstawą prawną powinien być w tej sytuacji art. 151 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. określa samodzielny tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej i w związku z tym nie może stanowić podstawy wydania aktu w innym trybie nadzwyczajnym, tj. po wznowieniu postępowania. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że inne przesłanki warunkują wszczęcie tych dwóch odrębnych nadzwyczajnych trybów postępowania, co za tym ustawodawca wskazał na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ administracji uprawniony jest wydać po wszczęciu tych postępowań. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Wszystkie wymienione wyżej względy wskazują na to, że tego rodzaju wadliwość decyzji organu I instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, a utrzymanie w mocy takiego wadliwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy musiałoby skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej że organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Organ pierwszej instancji powinien mieć na względzie to, że tryb wznowienia oraz stwierdzenia nieważności są trybami odmiennymi, obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami, które umożliwiają ich wykorzystanie. Jak stwierdził Sąd, przesłanki te nie nakładają się wzajemnie, jak również nie przenikają pomiędzy poszczególnymi trybami, stąd niedopuszczalne jest np. stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia albo jak miało to miejsce w niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po wznowieniu postępowania, który to tryb przewiduje własne, zawarte w przepisie art. 151 k.p.a. określonego rodzaju rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1227/12 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. W. zaskarżając powyższe wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, tj. naruszenia: – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe, – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydajnie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania, – art. 77, 7, 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się m.in. w: – pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/12, – pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] r., nr [...] (którą PINB w B. uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...] r., nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/12, – pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody – nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. W., domagając się oddalenia przedmiotowej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna, która w istocie stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pełnomocnik D. W., autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opiera się na błędnym założeniu, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Po pierwsze należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego, chociaż oba te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.), w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, nr 5, poz. 120, glosy B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, s. 248). Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie zostanie wznowione postępowanie administracyjne w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc. Jak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowego, okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 637/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45; wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 5/93, niepubl.). O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego można by mówić jedynie w sytuacji, kiedy wcześniej zostałaby stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, w sprawie której wznowiono postępowanie administracyjne. Żadna jednak z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Poza tym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu przez Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, następnie wznowione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyło decyzji z dnia [...] r. Prawomocny wyrok, który zapadł w tej sprawie, nie wiąże na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego. Nie można też wyroku sądowego, który zapadł w innej sprawie administracyjnej traktować jako dowodu z dokumentu w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że kontrola sądowa w obu tych postępowaniach dotyczyła różnych decyzji administracyjnych. Natomiast postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła decyzja kasacyjna Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję z dnia [...] r. i udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżącemu ponownie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, biorąc pod uwagę przesłanki procesowe i materialnoprawne odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po pierwsze, należy zauważyć, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. jak i następna decyzja z dnia [...] r. zostały wydane na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Był to przepis szczególny, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej w ściśle określonych warunkach, z których wszystkie jednocześnie musiałyby być spełnione. W świetle wyjaśnień składanych przez A. W. i T. Z. w swoich pismach do organów, musi budzić poważne wątpliwości, czy w tym przypadku mogły mieć zastosowanie ww. przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., skoro nie wyjaśniono dokładnie kiedy powstał obiekt budowlany, czy jest rzeczywiście w całości lub części samowolą budowlaną, kto był inwestorem i kto jest właścicielem. Niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydającego dwukrotnie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, wymagało wydania, jako jedynie prawidłowej, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mówiąc już o tym, że w takim stanie faktycznym sprawy, przy tylu wątpliwościach, nie można było wydać decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 k.p.a., a już na pewno nie na podstawie art. 155 k.p.a., który to przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia przepisów art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej, powinien być skierowany w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, a nie w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11). Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z przepisów postępowania – KPA, tym samym nie został też naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.