I SA/Po 243/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta P. postanowieniem z 29 czerwca 2020 r., nr GN.N. 683.129.2020 odmówił H. W. (dalej zwanej również skarżącą) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., w gminie T. , oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW [...] w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Starosta w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na postanowienia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.").Ustalono, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 08 czerwca 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S., w gminie T. , oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...]. Podanie tożsamej treści wnioskodawczyni złożyła 7 czerwca 2013 r. Sprawa została wówczas rozpoznana przez Starostę P. i prawomocnie zakończona decyzją z 1 kwietnia 2019 r., nr [...] Od tego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne z dniem 19 kwietnia 2019 r. Uwzględniając znane z urzędu fakty organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ takie samo postępowanie zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym. Powyższe, w ocenie organu, wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia w postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył przy tym, że z treści podania wynika, że wnioskodawczyni wystąpiła również do Gminy T. celem zawarcia cywilnoprawnego porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie Starosty [...] z 29 czerwca 2020 r. Wojewoda postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. i związane z tym przepisem orzecznictwo NSA, stwierdził, że ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za nieruchomość położoną w S. oznaczoną jako działka [...], gdyż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na ww. postanowienie Wojewody. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. WSA w Poznaniu wyrokiem z 9 lutego 2021 r., I SA/Po 654/20 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarga nie zawierała uzasadnienia ani nie wskazywała naruszenia prawa lub interesu prawnego, jednak badając legalność zaskarżonego orzeczenia, uznano, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie postanowień organów obu instancji. Organy bowiem nie rozpoznały wniosku skarżącej z 12 marca 2020 r. Pismem tym zwrócono się o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę [...]. Organ stwierdził, że skarżąca nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] a domagała się jej wykupienia. Starosta zaś postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organów skarżąca nie złożyła takiego samego wniosku jak w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z 1 kwietnia 2019 r. Organy obu instancji wydając postanowienia przyjęły niezgodnie ze stanem faktycznym, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności działki [...], podczas gdy z pism tych wyraźnie wynika, że nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki ale domagała się jej wykupienia. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Na skutek jej rozpoznania NSA wyrokiem z 23 lutego 2022 r., I OSK 880/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że skarga złożona w niniejszej sprawie ogranicza się do podania sygnatury sprawy administracyjnej, następnie wskazane zostało w niej "Skarga. Składam skargę na postanowienie Wojewody.". Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia fiskalnych braków formalnych skargi oraz braków polegających na niedołączeniu odpowiedniej ilości odpisów. Skarżąca nie została natomiast wezwana do uzupełnienia braków skargi poprzez wskazanie, na czym w jej ocenie polega naruszenie jej prawa lub interesu prawnego. Zdaniem NSA skoro ustawodawca przewidział jako jeden z wymogów skargi wskazanie, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub prawa, w przypadku wniesienia – tak jak w niniejszej sprawie jednozdaniowej skargi – przed przystąpieniem do jej rozpoznania Sąd winien wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie, na czym polega w jej ocenie naruszenie jej interesu prawnego lub prawa. Wskazano, że rozpoznając powtórnie sprawę, Sąd pierwszej instancji wezwie skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, a następnie w zależności od tego, czy skarżąca uzupełni braki skargi w terminie czy też nie, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 19 maja 2022 r. wezwano pełnomocnika skarżącej (S. W.) do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie na piśmie w trzech podpisanych egzemplarzach naruszenia prawa lub interesu prawnego (w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi). Pismem z 30 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej (r. pr. E. B.) zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności na braku rozpoznania wniosku skarżącej z 12 marca 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę nr [...], w konsekwencji błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej z 12 marca 2020 r. był tożsamy przedmiotowo z wnioskiem złożonym przez nią w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną z 01 kwietnia 2019 r.; b) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 880/21. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. W ocenie organów ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za sporną nieruchomość, gdyż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc na obecnym etapie postępowania w piśmie jej pełnomocnika z 30 maja 2022 r. m. in., że Starosta przyjął, że wniosek skarżącej z 12 marca 2020 r. stanowi wniosek o ustalenie odszkodowania, podczas gdy wniosek ten jest wnioskiem o wykup działki nr [...]. Rację w sporze należało przyznać skarżącej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu przekazano sprawę, oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie [tak: wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11]. Wywiązując się z wytycznych NSA zawartych w wyroku z 23 lutego 2022 r., I OSK 880/21 wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wskazany brak uzupełniono pismem z 30 maja 2022 r., w których sformułowano zarzuty przeciw zaskarżonemu postanowieniu oraz wnioski procesowe. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Uzasadnioną przyczyną zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie przytoczonego przepisu, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie [tak: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 457/18]. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę [...]. Do pisma dołączono pismo z Urzędu Gminy T. skierowane do S. W. dotyczące wykupu kilku działek. Z pisma wynika, że Gmina nie jest zainteresowana wykupem działki nr [...]. W kolejnym piśmie z 28 maja 2020 r. skierowanym do Starosty pełnomocnik skarżącej sprecyzował wniosek i domagał się wszczęcia postępowania o wykupienie przez Gminę T. działki [...] w [...]. Mając powyższe na uwadze należało wbrew stanowisku organów przyjąć, że skarżąca nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...], a domagała się jej wykupienia. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. Podkreślić również należy, że znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją Starosty z 1 kwietnia 2019 r. umorzono postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Wskazana decyzja zapadła zatem w związku z roszczeniem skarżącej o odszkodowanie nie zaś o wykup działki. W konsekwencji brak jest tożsamości przedmiotu postępowania pomiędzy postępowaniem wywołanym wnioskiem skarżącej z 12 marca 2020 r. a postępowaniem zakończonym decyzją Starosty z 1 kwietnia 2019 r. Organy obu instancji, wydając postanowienia w zawisłej aktualnie przed Sądem sprawie, przyjęły niezgodnie ze stanem faktycznym, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności działki [...], podczas gdy z pism tych wyraźnie wynika, że nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki ale domagała się jej wykupienia. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w przypadku wątpliwości organów co rzeczywistej treści żądania strony ich obowiązkiem jest usunięcie tych wątpliwości poprzez wezwanie do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości sprecyzowania żądania. Jeżeli treści wniosku zgłaszanego przez stronę budzi wątpliwości, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2022 r., IV SA/Po 937/21]. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie w pierwszej kolejności zwrócenie się do strony skarżącej o sprecyzowanie treści jej żądania poprzez jednoznaczne wskazanie, czy skarżąca żąda ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] czy też żąda dokonania jej wykupu. W przypadku ustalenia, że rzeczywistym żądaniem skarżącej jest dokonanie wykupu wskazanej działki obowiązkiem organu będzie dokonanie merytorycznej oceny tego żądania, z uwagi na brak tożsamości pomiędzy postępowaniem wywołanym zgłoszeniem tego żądania a postępowaniem zakończonym decyzją Starosty z 1 kwietnia 2019 r. umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ostatnio ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).