II OW 113/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę B. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 29 lutego 2020 r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty B. o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. Starosta B., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako K.p.a.), zawiadomieniem z dnia 7 maja 2020 r. przekazał powyższy wniosek Marszałkowi Województwa [...] jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Starosta B. uznał, że zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie jest marszałek województwa. Wskazał, że miejscem przetwarzania odpadów jest działka nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T., będąca w kompetencji Marszałka Województwa [...], gdyż Spółka będzie w tym miejscu prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów poprzez odzysk metodą kompostowania pryzmowego, a to kwalifikuje się pod przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako rozporządzenie). Marszałek Województwa [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty B. odnośnie do właściwości Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Spółki i na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą B. Marszałek Województwa przytoczył treść art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach określające właściwość miejscową i rzeczową marszałka województwa i starosty w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ust. 4 tego artykułu wskazano na właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych. Marszałek Województwa uważa, że przedmiotowe przetwarzanie odpadów nie jest związane z przetwarzaniem odpadów w instalacji i tym samym nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a więc nie będzie miał w tym przypadku zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Dalej stwierdził, że gdy przetwarzanie odpadów odbywa się poza instalacjami i urządzeniami na właściwość marszałka województwa wskazuje art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, ale również on nie będzie miał zastosowania w sprawie bowiem przedsięwzięcie z wniosku nie dotyczy terenu o jakim mowa w tym przepisie. Zastosowania nie będzie miał także art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach bowiem przedsięwzięcie Spółki nie jest instalacją komunalną. Nie jest także położona na terenie zamkniętym, o którym mówi art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach. Odnosząc się do stanowiska Starosty B., według którego zastosowanie w sprawie ma art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, Marszałek Województwa [...] zauważył, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy zaś wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów – wówczas bowiem właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Według Marszałka Województwa taki zamiar rozdzielenia kompetencji marszałka województwa i starosty wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 41 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że marszałek województwa jest właściwy do wydania decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przy czym musi zachodzić co najmniej jedna z przesłanek z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Wskazując stosowne orzeczenia NSA, zauważył, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego Marszałek Województwa [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania zmiany decyzji w zakresie przetwarzania odpadów w niniejszej sprawie będzie Starosta B.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta B. nie uznał swojej właściwości w sprawie twierdząc, że właściwym jest Marszałek Województwa [...]. Starosta podniósł, że Spółka wraz z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty B. z [...] marca 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych w postaci urobku (zwierciny) o kodach 01 01 01, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 i odpadu o kodzie 19 02 06 pochodzącego z procesu przetwarzania płuczki wiertniczej, na specjalnie przygotowanych i odizolowanych od podłoż nieckach technologicznych, zlokalizowanych na tej samej działce tj. nr [...] D. gmina T.. Zdaniem Starosty B., zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach bowiem na tej samej działce planowane jest prowadzenie przez Spółkę przedsięwzięcia z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy polegającego na przetwarzaniu odpadów poprzez odzysk metodą kompostowania pryzmowego (trzeci wniosek) z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Skoro jedno z przedsięwzięć Spółki dotyczące przetwarzania odpadów niebezpiecznych w procesie bioremediacji odbywa się na tej samej działce tj. dz. ew. nr [...] D., gmina T. gdzie prowadzone ma być przetwarzanie odpadów poprzez ich kompostowanie, to właściwym jest Marszałek Województwa [...] i ten organ należy wskazać jako właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Jak wynika z wniosku Spółki z 29 lutego 2020 r. wystąpiła ona o zmianę decyzji Starosty B. z [...] marca 2015 r. znak: [...], którą udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T.. Potrzeba zmiany dotychczasowej decyzji wynikała z art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (właściwość miejscowa). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i do wydania decyzji na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), który jednak nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia poza terenem zamkniętym. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Powyższe należy odczytywać w ten sposób, że zasadą jest uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Konstatacja taka ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Nie ulega wątpliwości, że Spółka w niniejszej sprawie, dysponuje zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, co uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby wystąpiła ona o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wobec tego Spółka występując o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów domaga się wyłącznie zmiany tego odrębnego zezwolenia. Nie chodzi jej o zmianę zezwolenia łącznego na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Tym samym art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie może mieć zastosowania bowiem odnosi się tylko i wyłącznie do tego ostatniego rodzaju zezwolenia. Okoliczność, że na tym samym terenie będzie prowadzone lub jest prowadzone przedsięwzięcie, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia faktu, że wniosek dotyczył jedynie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o zmianę zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a drugie jest innego rodzaju, to należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sama okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć w tym samym miejscu nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcia, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 ww. ustawy będzie przesądzał o właściwości marszałka województwa kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Odrębną kwestią jest zatem dostosowanie pozostającej w obrocie prawnym odrębnej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów do obowiązujących wymogów prawnych, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym również właściwość organów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawca wystąpił tylko o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie Starosta B.. W tej sytuacji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę B. jako organ właściwy w sprawie.