I SA/Wa 598/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. J., M. J., A. J. i S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. J., M. J., A. J. i S. J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [..] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...] i [...], ozn. hip. "[...]", dz. [...], o pow. [...] m2 objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Kolejno, grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 1990 r. stał się własnością [...]. Obecnie, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tj. Dz. U. z 2015, poz. 1438), grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność [...]. Aktualnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 1959 r., nr [...], w dziale I nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...] figuruje wpis, że działki gruntu oznaczone nr [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, należące do W. J., wydzielone zostały do księgi pod nazwą "[...]" powiatu [...] na wniosek z dnia [...] lipca 1934 r., w zaświadczeniu nadmieniono, iż księga hipoteczna pod nazwą "[...]" prawdopodobnie zaginęła. Zgodnie z rozliczeniem powierzchni wykonanym przez geodetę uprawnionego, M. O., w dniu [...] grudnia 2015 r. działka nr [...] pochodząca z nieruchomości "[...]" stanowiła grunt o powierzchni [...] m2 i wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Były właściciel ww. nieruchomości nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] lutego 1994 r. M. J. (1) wystąpił o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. J. J. w dniu [...] czerwca 2013 r. ponowił wcześniejszy wniosek o odszkodowanie. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", dz. [...], o pow. [...] m2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli spadkobiercy dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości : J. J., M. J.(2) , A. J. i S. J. Wojewoda przywołując treść art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że odszkodowanie za grunt przejęty na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcom prawnym, jeżeli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Ministerstwo Finansów przekazało informację, że "z dostępnej i opracowanej dokumentacji nie wynika, aby na podstawie międzynarodowych umów indemnizacyjnych ubiegano się lub otrzymano odszkodowanie za nieruchomość znajdującą się w [...], przy ul. [...]i [...].(...) Z opracowanej dokumentacji nie wynika również, aby na podstawie umów indemnizacyjnych następujące osoby ubiegały się lub otrzymały odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość: W. J., M. J.(1), K. J.". W zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], ozn. hip. "[...]", dz. [...], o pow. [...] m2 z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Organ I instancji uznał, że w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], nieruchomość powyższa mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Do września 1938 r. teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się poza granicami [...] i nie był objęty Planem Zabudowania z roku 1931r. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 22 września 1938 r. (Dz. U. nr 72, poz. 518) zostało przyłączonych [...] ha z gminy [...] oraz [...] ha z gminy [...]. Na południu do miasta przyłączono wówczas [...],[...] oraz część [...] z [...], których południowa granica stała się granicą miasta. Zatem, od dnia wejścia w życie powyższego rozporządzenia, teren dzielnicy [...], w którym położona była przedmiotowa nieruchomość, został włączony w granice administracyjne [...]. Zgodnie z uzupełniającą opinią geodezyjną do mapy z sierpnia 1963 r. lokalizacji nieruchomości hip. [...] przy ul. [...],[...],[...] w dzielnicy [...][...] autorstwa inż. Z. O. z dnia [...] grudnia 2015 r., powstałą na zlecenie wnioskodawców w niniejszej sprawie, działki [...], pochodzą z podziału nieruchomości hip. [...] (część Folwarku [...] wchodzącego w skład Dóbr Ziemskich [...]) na działki budowlane, dokonanego w roku 1932. Pomimo zatem, że zgodnie z ww. opinią, w roku 1945 działki nr [...] faktycznie stanowiły niezabudowane działki rolne, przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne przed 1945 r. wynikało z celu, w jakim dokonano podziału nieruchomości hip. [...], tj. na działki budowlane. Jak wynika z ww. opinii, "opracowana mapa sytuacyjna lokalizacji działek nr [...] z dawnej nieruchomości hip. [...] wskazuje na ich położenie w odniesieniu do aktualnej zabudowy oraz rozlicza powierzchnię względem działek ewidencyjnych wykazanych aktualnie w bazie ewidencji gruntów i budynków. Kontynuację opisanego według stanu na 1945 r. przeznaczenia działki nr [...] wskazuje pismo Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1959 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową bliźniaczą, 2-kondygnacyjną. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, prawidłowo uznał organ I instancji, że nieruchomość położona przy ul. [...], hip. "[...]" dz. [...], przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. Jak ustalił organ I instancji, najpóźniej w roku 1954 r. ww. nieruchomość była dzierżawiona przez Z. i J. K. oraz A. T., którzy opłacali czynsz dzierżawny. W piśmie z 11 kwietnia 1959 r., będącym wnioskiem o przyznanie im działki budowlanej położonej przy ul. [...] stwierdzili, że prawa dzierżawców działki od 1954 r. przeszły na nich z poprzednika M. N. Czynsz dzierżawny opłacany jest od 1954 r. do 1959 r. włącznie. Osoby te na przedmiotowej działce poczyniły inwestycję budowlaną, która zdaniem organu wykluczała faktyczne korzystanie z niej przez dawnych właścicieli. Z. i J. K. posadowili bowiem na niej budynek mieszkalny bez pozwolenia władz budowlanych. Z. K. [...] sierpnia 1960 r. podpisał umowę dzierżawy tego terenu pod uprawę warzyw. Decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. ustanowiono na rzecz Z. K. i R. T. użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Wyżej przedstawione ustalenia świadczą w ocenie organu odwoławczego o tym, że dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił faktyczną możliwość władania nią przed dniem [...] kwietnia 1958 r. Dla określenia zaś momentu utraty faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości, znaczenie mają działania faktyczne, podjęte na nieruchomości, nie zaś czynności formalne, zmierzające do zmiany jej stanu prawnego. Reasumując, Wojewoda uznał, że prawidłowo orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania, z uwagi na niespełnienie przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. J., M. J.(2) , A. J. i S. J. zarzucając jej: naruszenie przepisów tj.: 1). art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, w tym oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu osoby ubiegającej się o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, bez zweryfikowania jej twierdzeń innymi dowodami z dokumentów, a osoba ta zainteresowana była wskazaniem długiego posiadania nieruchomości, tym bardziej w sytuacji, gdy twierdzeń tych nie poparła żadnymi dowodami, a nawet nie uprawdopodobniła, a w aktach brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przejęcie przedmiotowego gruntu przez podmiot władzy publicznej; 1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że przeddekretowi właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką przed [...] kwietnia 1958 r., podczas gdy z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że dotychczasowi właściciele utracili możliwość władania nieruchomością przed [...] kwietnia 1958 r. i to na skutek przejęcia jej przez podmiot władzy publicznej. 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazujących na brak jakichkolwiek dokumentów w sposób jednoznaczny potwierdzających oświadczenie osoby ubiegającej się o przyznanie działki, jak też wskazujących na utratę posiadania nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli przed [...] kwietnia 1958 r. czy też wskazujących na przejęcie działki przez podmiot władzy publicznej przed [...] kwietnia 1958 r. 3) art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wypłaty odszkodowania bowiem dawni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką przed [...] kwietnia 1958 r. podczas gdy powyższe nie-znajduje potwierdzenia w urzędowych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę uznać należy za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204, ze zm.), który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze - działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje zaistnienie pierwszej z przesłanek zawartej w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość mogła być bowiem przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Kwestią sporną natomiast jest, że nie została spełniona, jak uznały organy orzekające, druga przesłanka wynikająca z treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagająca, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy, omawiana nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nie został złożony. Organy orzekające ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość najpóźniej w roku 1954 była dzierżawiona przez Z. i J. K. oraz A. T., którzy opłacali czynsz dzierżawny, pobudowali na niej budynek mieszkalny bez pozwolenia władz budowlanych, co wynika z ich wniosku o przyznanie działki budowlanej i z treści pisma z [...] stycznia 1961 r. Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej [...]. Ponadto ustalono, że Z. K. [...] sierpnia 1960 r. podpisał umowę dzierżawy tego terenu pod uprawę warzyw. Decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. ustanowiono prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Z. K. i R. T. Powyższe okoliczności, zdaniem organów orzekających świadczą o tym, że właściciel przedmiotowej nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed [...] kwietnia 1958 r. Sąd w składzie orzekającym tego stanowiska nie podziela, a podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15, że w rozumieniu art.215 ust. 2 u.gn. – poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni nie mogą legitymować się faktyczną możliwością władania działką na skutek pozbawienia ich tego przymiotu przez inny podmiot a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot władzy publicznej, a nie np. pozbawienie kogoś posiadania przez (przykładowo) posiadacza samoistnego działającego w złej wierze, który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, kiedy osoba nie posiadająca żadnych praw do gruntu przedmiotowej nieruchomości samowolnie przejęła ją w posiadanie. Jednocześnie w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego by przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dyspozycji podmiotu władzy publicznej. Poza oświadczeniami Z. K., J. K. i A. T., których organy nie zweryfikowały, brak jest dowodu potwierdzającego uiszczanie przez nich czynszu dzierżawnego. Rację mają skarżący kwestionując wiarygodność takich oświadczeń, zważywszy, że rodzina K. i T. starała się o przydzielenie im przedmiotowej nieruchomości przez podmiot władzy publicznej, a więc była zainteresowana w wykazaniu jak najdłuższego okresu jej posiadania. W tym zakresie organy jednak nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, co należało potraktować jako niedokładne wyjaśnienie sprawy. Ponadto organy nie odniosły się do zapisów aktu notarialnego z dnia [...] marca 1966 r. Rep. [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w którym w § 3 zawarto stwierdzenie, że wydanie działki użytkownikom wieczystym nastąpiło w dniu 1 stycznia 1962 r. Fakt ten Sąd ocenił jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co prowadziło do uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przedstawioną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., a po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.