II SA/Lu 512/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 13 czerwca 2022r., znak: SKO.II.41/742/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 13 czerwca 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Burmistrza [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla D. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że D. K. w dniu 29 marca 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. K.. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 19 lipca 2021 r. zaliczające J. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. brak związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki oraz niewystąpienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ww. ustawy, tj. brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Po rozpoznaniu odwołania strony Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia podstawy do odmowy przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym zakresie Kolegium przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych wskazujących w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. K 38/13 z 21 października 2014 r. na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę lub jej niepodejmowanie w tymże celu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować tylko do tych stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Analizując zgromadzone w sprawie dowody organ doszedł do przekonania, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Kolegium wskazało, że D. K. opiekuje się matką, przy czym nie świadczy opieki całodobowej. Wykonuje czynności związane z utrzymaniem budynku, w sezonie zimowym zabezpiecza ogrzewanie, a także w razie konieczności wozi matkę na wizyty lekarskie. Budynek, w którym zamieszkuje matka skarżącego został przepisany na wnuczkę (córkę skarżącego) i to na niej spoczywa obowiązek utrzymania nieruchomości. Matka skarżącego porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, sama przyjmuje leki, samodzielnie dba o higienę osobistą, załatwia sprawy urzędowe. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego nie ma faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Czynności wykonywanych przez skarżącego związanych z pomocą niepełnosprawnej matce nie można uznać za opiekę, która stanowiłaby przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. To oznacza, że w niniejszej sprawie nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką. D. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie . Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że opieka nad matką polega m.in. na umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym, zastępowaniu matki w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że już z treści samego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że J. K. wymaga opieki. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022r., poz. 615), powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści powołanego przepisu wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji - a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego matki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wobec J. K. (ur. 1942 r.) w dniu 19 lipca 2021 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. wydał orzeczenie o zaliczeniu matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 marca 2022 r. wynika, że skarżący nie zamieszkuje wspólnie z matką. Podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że matka skarżącego samodzielnie porusza się, posiada prawo jazdy i prowadzi własny samochód, pokonując odległości do 15 km. Sama robi zakupy, przygotowuje posiłki, załatwia sprawy urzędowe, jeździ do lekarza rodzinnego, odwiedza rodzinę. Natomiast skarżący wykonuje jedynie czynności wymagające wysiłku fizycznego, takie jak przyniesienie opału, wyniesienie popiołu, odśnieżanie, a w razie potrzeby zawiezienie matki do lekarza do Ł., C. czy L.. Ponadto jest w stałym kontakcie telefonicznym z matką. Jak wyjaśniła J. K. skarżący przebywa u niej codziennie 1 – 2 godziny. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły, a następnie oceniły materiał dowodowy stwierdzając, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. W tej sytuacji trudno uznać, że powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącego jest fakt sprawowania przez niego opieki nad matką. Czynności, które wykonuje to takie, które w życiu codziennym wykonuje praktycznie każda osoba pracująca zawodowo. Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności wymaga takiej opieki, która wyklucza podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na względną samodzielność matki skarżącego . Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niewątpliwie zakres sprawowanej nad matką opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia nawet w pełnym wymiarze. W niniejszej sprawie prawidłowo zatem oceniono, że ustalony w toku czynności wyjaśniających zakres realizowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych wobec matki, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Końcowo należy podnieść, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.