II SA/Gl 915/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w G., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej p.w.) ustalił Miastu R. (dalej też jako Miasto lub skarżący) za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 21 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych. Miasto złożyło reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty, podnosząc, że do obliczenia wysokości opłaty przyjęto okres 366 dni, natomiast z danych meteorologicznych wynika, iż średnioroczna ilość dni z opadem dla miasta R. wynosi 167. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej jako Dyrektor) reklamacji tej nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 21 złotych za wprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu podał m.in., że "czas wyrażony w dniach" w opłacie stałej należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli - co do zasady - 365 dni (w przypadku roku przestępnego 366 dni). Zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w., wysokość opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych "ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalona jest w formie informacji rocznej i podzielona jest kwartalnie na 4 części, to oczywistym jest, że odnosi się do jednego roku. Skoro tak, to jako podstawę opłaty obliczenia należało przyjąć 365 dni. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję reprezentowane przez radcę prawną Miasto R. zarzuciło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. w zw. z art. 271 pkt 3 i art. 276 p.w., poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach", uzasadnioną przez organ brakiem określenia w udzielonym skarżącemu przez Starostę [...] pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] nr [...], liczby dni w roku, w których ma miejsce rzeczywiste odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych i przyjęcie przez organ jako wskaźnika 366 dni (pełnego roku kalendarzowego 2020), podczas gdy powinien zostać on odniesiony do średniorocznej liczby dni deszczowych w roku, która dla Miasta R. wynosi 167 dni, co miało wpływ na wysokość w/w opłaty stałej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości w/w decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m.in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "czasu wyrażonego w dniach" w rozumieniu art. 271 ust. 4. Bez wątpienia jednak opłata jest daniną publiczną, co za tym idzie, wykładnia tego przepisu nie powinna być dokonywana na niekorzyść skarżącego. Nadto pełnomocnik skarżącego powołała się na decyzję Dyrektora z dnia [...] r., wydaną w innej sprawie, w której organ ten przy obliczaniu opłaty stałej za 2020 r. przyjął jako czasokres 167, a nie 366 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. W odniesieniu do zarzutów strony dodatkowo podniósł, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji treść art. 7a § 1 i art. 81a § 1 Kpa nie miała zastosowania, gdyż w sprawie nie zaistniały wątpliwości ani co do treści normy prawnej, ani co do stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe, koszty zasobowe, analizę ekonomiczną oraz realizację zasady "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w., usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., wysokość opłaty m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Z kolei w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), "Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych". Ma rację organ, że sformułowanie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady 365 dni (ewentualnie 366 w roku przestępnym). Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 1 p.w., wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie "w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 721/18). Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej, w odróżnieniu od opłaty zmiennej (art. 272 ust. 5 p.w.), ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik w/w iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 626/20, WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 171/19 i WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 479/18). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia też okoliczność, że z obowiązujących przepisów nie wynika jak ewentualnie ta rzeczywista odprowadzana ilość wód opadowych lub roztopowych miałaby być zgodnie z prawem obliczana i mierzona. Nie wskazuje tego również skarżące Miasto powołując się jedynie ogólnie na ilość dni z opadem dla R. w oparciu o dane meteorologiczne (internetowe), niestanowiące przecież źródła prawa. Przyjęcia do wyliczenia opłaty stałej wszystkich dni roku nie zakwestionował tez NSA w powoływanym w skardze wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3826/18. Nadto należy mieć też na uwadze, że fakt natężenia opadów został już uwzględniony przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji prawnego znaczenia nie mogła mieć zatem również okoliczność, że w powoływanej w skardze informacji rocznej z dnia [...] r. Dyrektor przyjął skarżącej do wyliczenia opłaty rocznej 167 a nie 366 dni. Wobec powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w tym powołanych w skardze. W tym względzie należy mieć też na uwadze, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]r., w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, nie określono zakresu korzystania z wód w m³/s. Określono natomiast m.in. ten zakres w m³ na godzinę. Skoro jednocześnie przedmiotem postępowania jest ustalenie opłaty za 2020 r., to w sprawie miała zastosowanie jednoznaczna w swoim brzmieniu treść art. 552a pkt 2 (powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) Prawa wodnego w zw. z art. 9 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170), która w takiej sytuacji przy wyliczeniu tej opłaty nakazuje przeliczyć wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego wyrażoną w m³ na godzinę maksymalną ilość możliwych do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych, na ilość w m³/s, co też prawidłowo dokonał Dyrektor przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. To jednocześnie nie oznacza, że m.in. z tego powodu mamy do czynienia w niniejszej sprawie z inną sytuacją prawną, niż w powoływanym wyżej wyroku NSA, sygn. akt II OSK 3826/18. mr