II OSK 1285/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/16 w sprawie ze skargi M. J. i M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 104/16, oddalił skargę M. J. i M. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku M. J., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 715, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", art. 151 p.p.s.a. art. 32, art. 127 i art. 128 w zw. z art.. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm.), dalej "u.p.e.a.", w związku z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "k.p.a." poprzez uznanie, że skarżącym został doręczony tytuł wykonawczy w dniu [...] stycznia 2011 "przyjmując jednokrotność jego doręczenia", co rażąco narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. oraz wynikającą z art. 8 k.p.a., zasadę zaufania; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 32 i art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie przepisów postępowania z uwagi ocenę, że brak jest podstaw do uznania, że prawidłowo wszczęto postępowanie egzekucyjne pomimo braku doręczenia odpisu tytułu egzekucyjnego,. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieuzasadnione ograniczenie piwa strony przy sporządzaniu protokołu brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenie wniosków skarżących i niewłaściwe zastosowanie art. 126 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że ani Sąd I instancji, a tym bardziej organy administracji publicznej, nie były w stanie wskazać, czy zobowiązanej doręczono tytuł wykonawczy, czy tytuł został doręczony tylko zobowiązanemu M. J. W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji dotyczące jednokrotności doręczania tytułu wykonawczego jest rażąco sprzeczne z przepisami dotyczącymi doręczania tytułów wykonawczych. W komentarzu współautorstwa D. J. nie wspomniano o zasadzie jednokrotności doręczania tytułów. W wyroku z dnia 29 października 2004 roku, sygn.. akt III SA 3051/03 WSA w Warszawie wprost zaznaczył, że przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustawodawca w żaden sposób nie określił tu sposobu doręczenia. Oznacza to, że zgodnie z art. 18 tejże ustawy do doręczeń tych będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników. Odwołując się do orzecznictwa skarżąca kasacyjnie podniosła, że charakter czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym w zasadniczy sposób ogranicza zakres zastępowania strony przez pełnomocnika czy współmałżonka. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy zobowiązanej nie doręczono tytułu wykonawczego nie można mówić o prawidłowym wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a wręcz stwierdzić należy, że zostało ono wszczęte z istotnym naruszeniem art. 32 u.p.e.a. Niedochowanie przez organ egzekucyjny obowiązków doprowadziło do pozbawienia zobowiązanej dochodzenia swoich praw, co w obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym ogólnej zasadzie zagrożenia zastosowaniem przymusu nabiera szczególnej wagi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że zgodnie z art. 128 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty pieniężnej tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, określając jej wysokość wedle uznania organu egzekucyjnego. W postępowaniu administracyjnym ocena uznaniowości powinna podlega szczególnej ocenie i kontroli, aby słuszny interes obywatela wyrażony w art. 7 k.p.a. pogłębiał zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Wysokość kwoty winna uwzględniać możliwości materialne zobowiązanych, w szczególności, gdy dochód zobowiązanych wynosi łącznie ca 1 500 zł. W dniu [...] marca 2019 r. do akt sprawy wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że skarżący M. J. zmarł w dniu [...] września 2018 r. Do pisma tego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dołączył kopię aktu zgonu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1285/17 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że w dniu [...] lipca 2019 r. do sprawy o sygn. akt II OSK 1286/17, wpłynęło pismo M. J., w którym skarżąca oświadczyła, iż wraz z synem J. J. są jedynymi następcami prawnymi zmarłego M. J. W dniu [...] grudnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo M. J., w którym wskazała, że błędnie poinformowała Sąd, że spadkobiercami jej męża jest ona i jej syn J. J., wobec którego toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Wskazała, że pod koniec sierpnia 2019 r. odebrała telefon od kobiety, która poinformowała ją, iż mąż skarżącej kasacyjnie M. J. był ojcem jej dziecka. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył do akt sprawy wniosek o zawieszenie postępowania. Poinformował, że pismo skarżącej kasacyjnie z dnia [...] lipca 2019 r. informujące o spadkobiercach jej męża było obarczone błędem. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał także, że postępowanie z udziałem jej syna J. J. nie powinno się toczyć z uwagi na postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. o jego ubezwłasnowolnienie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 104/16, oddalił skargę M. J. i M. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. J. i M. J. obowiązku wpłacenia zaliczki w kwocie 66.409,68 zł na poczet zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] nakazującą M. J. i M. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. [...]. Przede wszystkim należy podnieść, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niedoręczenie skarżącej kasacyjnie tytułu wykonawczego inicjującego postepowanie egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni w dniu [...] stycznia 2011 r., dotyczący wykonania przez M. J. obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] maja 2009 r., został jej doręczony w dniu [...] stycznia 2011 r. W aktach niniejszej sprawy znajduje się zarówno powyższy tytuł jak i dowód jego doręczenia. Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń, tj. art. 42-44 k.p.a. Doręczenie tytułu wykonawczego będzie zatem mogło być dokonane w sposób określony w tych przepisach. Skuteczne doręczenie nastąpi zatem wówczas, gdy dokonane zostało z zachowaniem wszystkich warunków wymaganych przepisami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od dochowania warunków formalnych ściśle określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 18, Lex). Możliwe jest zatem doręczenie odpisu tytułu wykonawczego w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a., tj. do rąk dorosłego domownika, o ile doręczenie następuje z zachowaniem warunków przewidzianych w tym przepisie (nieobecność adresata, przyjęcie pisma osobiście za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, zobowiązanie się tej osoby do oddania pisma adresatowi). Wobec powyższego należy stwierdzić, że bez znaczenia zatem jest to czy odpis tytułu wykonawczego został doręczony osobiście skarżącej, czy też doręczenie to odbyło się w trybie art. 43 k.p.a. do rąk dorosłego domownika, w tym przypadku jej męża. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu instancji wskazujące na zasadę jednokrotności doręczenia tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Stosownie do treści art. 128 § 1 w celu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.). W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 129 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 128 § 2 oraz art. 129 u.p.e.a. należy interpretować w ten sposób, że warunkiem wezwania zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego jest wcześniejsze doręczenie tytułu wykonawczego. Postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz tytuł wykonawczy nie muszą jednak być doręczone jednocześnie, jeśli tytuł ten był już wcześniej doręczony. Wezwanie zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego zawarte w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.), czy też skierowane do zobowiązanego w osobnym postanowieniu (art. 129 u.p.e.a.) może bowiem nastąpić w toku wszczętego wcześniej postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje zaś na podstawie tytułu wystawionego przez wierzyciela (art. 28 u.p.e.a.). Natomiast organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. (art. 32 ustawy). Niezasadny jest także zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący wysokości zaliczki określonej w zaskarżonym postanowieniu. Zaliczka ta została wyliczona w oparciu o kosztorys inwestorski sporządzony przez osobę uprawnioną na podstawie programu [...] i nie przekracza określonej w nim wyceny robót wchodzących w zakres realizacji egzekwowanego obowiązku. Odnośnie złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. W dniu 18 lipca 2019 r. do akt sprawy o sygn. akt II OSK 1286/17 M. J. złożyła pismo, w którym oświadczyła, że wraz z synem J. J. są jedynymi następcami prawnymi zmarłego M. J. Dawało to określoną w art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawę do podjęcia zawieszonego wcześniej postępowania. Obecne twierdzenie skarżącej o istnieniu jeszcze innych następców prawnych jej męża, nieznanych jej wcześniej, wymagałoby poparcia dokumentem potwierdzającym tą okoliczność (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź akt poświadczenia dziedziczenia). Wszczęcie postępowania w sprawie ubezwłasnowolnienia syna skarżącej również nie dawało podstawy do zawieszenia niniejszego postepowania. J. J. jest następcą prawnym zmarłego M. J. i do dnia rozprawy przed tutejszym Sądem nie został on ubezwłasnowolniony, a zatem ma zdolność procesową. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.