II OSK 1679/21

SENTENCJA Dnia 28 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1821/20 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DAiPM-WSNPA-0748-42/2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1821/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 20 kwietnia 2020 r. A. T. (dalej: skarżąca lub cudzoziemka) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 21 maja 2018 r. o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w toku prowadzonego postępowania organ nie dysponował wieloma dowodami (m. in. regulaminem [...], szeregiem pism i orzeczeń z lat 2014-2016 dotyczących tego [...] i J. T.), które w ocenie skarżącej nie znajdują się w aktach sprawy, a których ujawnienie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powinno skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, a ostatecznie uchyleniem decyzji w przedmiocie wydalenia z terytorium Polski. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 17 czerwca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania. Organ wskazał, że skarżąca całkowicie pominęła, iż postępowanie, którego dotyczy wniosek, nie zostało zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 maja 2018 r. o wydaleniu cudzoziemki z terytorium Polski. Decyzją, która zakończyła to postępowanie, była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję z 21 maja 2018 r. o wydaleniu cudzoziemki z terytorium Polski. Powyższe oznacza, że organ dwukrotnie dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie wydalenia cudzoziemki. Minister wskazał, że pismem z 25 czerwca 2018 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW) o przekazanie aktualnej opinii na temat zagrożenia stwarzanego przez cudzoziemkę oraz o przesłanie ewentualnie innych, istotnych informacji w sprawie. Pismem (któremu nadano klauzulę "poufne") Szef ABW przekazał kolejne informacje o cudzoziemce istotne dla oceny stwarzanego przez nią zagrożenia, podtrzymując tym samym swoje dotychczasowe stanowisko. Minister uznał za całkowicie chybiony zarzut, że powodem wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemki była współpraca ze [...] i związek z J. T. W decyzji z 18 lipca 2018 r. w sposób wyczerpujący uzasadniono, jakie były podstawy wydania decyzji o wydaleniu z terytorium Polski. W szczególności podniesiono, że do dokonania oceny, czy działalności cudzoziemki można uznać za istotne zagrożenie i czy spełniona została przesłanka z art. 73c ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900 ze zm. - dalej: ustawa o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich i ich rodzin), nie było niezbędne uprzednie ustalenie charakteru działalności J. T. Ocena Szefa ABW, z którą zgodził się organ dotyczyła działalności cudzoziemki i oparta została na informacjach zgromadzonych przez ABW. W decyzji z 18 lipca 2018 r. organ wskazał, że ewentualne przesłuchanie J. T. nie zmieniłoby oceny działalności samej cudzoziemki (chociażby z tego powodu, że nie o wszystkich aspektach aktywności cudzoziemki musiał on wiedzieć) i z pewnością prowadziłoby do niecelowego wydłużenia postępowania. Minister stwierdził, że z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że organ już na wcześniejszym etapie kontroli administracyjnej ocenił, że kwestia działalności J. T. czy działalności prowadzonego przez niego [...] jest kwestią uboczną, pozostającą bez związku z prowadzoną przez cudzoziemkę działalnością, która to działalność stanowiła podstawę wydania decyzji o wydaleniu z terytorium Polski. Minister podniósł, że podstawą wydania decyzji w stosunku do cudzoziemki nie mogła być wyłącznie współpraca ze [...] czy związek z J. T. Za niemające znaczenia dla sprawy organ uznał również wskazane we wniosku m. in. materiały z postępowań administracyjnych dotyczących [...]. W ocenie organu, przywoływanie dokumentów dotyczących działalności [...] nie może być uznane za nowe okoliczności lub dowody, tym bardziej, że pierwotne postępowanie, dotyczyło działalności cudzoziemki, a nie działalności [...]. Minister uznał, że załączone do wniosku o wznowienie dokumenty dotyczą szeroko pojętej działalności [...], które nie było przedmiotem postępowania administracyjnego, o którego wznowienie postępowania strona wniosła. Dokumenty te nie wpływają na ocenę działalności cudzoziemki, która przesądziła o wydaniu decyzji o wydaleniu jej z terytorium Polski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wspomnianym we wstępie wyrokiem, oddalił skargę na postanowienie z 17 czerwca 2020 r. wskazując, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania, gdy co prawda wnioskodawca powoła jedną z podstaw wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a., jednakże brak jest związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a stanem fatycznym i prawnym sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy mieć na uwadze, że skarżąca już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 21 maja 2020 r. powoływała się na konieczność przesłuchania J.T., z którym pozostawała wówczas w nieformalnym związku. Podała także, że jest on osobą zajmująca się w ramach [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne jest stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że skoro organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu ocenił, że kwestia działalności J.T. czy działalności prowadzonego przez niego [...] jest kwestią uboczną, pozostającą bez związku z prowadzoną przez cudzoziemkę działalnością, to dokumenty dotyczące [...] oraz prowadzonej przez niego działalności, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie stanowią zatem przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemki były ustalenia dotyczące działalności skarżącej. Nie była natomiast jej przedmiotem ocena legalności działalności [...]. Przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania dowody nie dotyczą cudzoziemki, lecz innych osób (J. T. i [...]). Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo uznał, że nie mają one związku ze sprawą. Przedstawione dowody nie odnoszą się do sytuacji cudzoziemki, lecz osób trzecich, co przesądza o tym, że merytoryczne rozpatrywanie sprawy jest oczywiście bezcelowe. Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe ocenił stanowisko organu, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazała ustawowych podstaw wznowienia postępowania. Skarżąca powołała wprawdzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak przytoczone przez nią okoliczności w sposób oczywisty nie są nowymi, istotnymi dla sprawy okolicznościami, skoro nie pozostają w związku z jej przedmiotem, albowiem nie dotyczą działalności skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. T. zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Sąd pierwszej instancji powinien był orzekać; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz pominięcie argumentacji skarżącej przy wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie, z ostrożności procesowej, z uwagi na niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wyników oceny dowodów skarżąca zarzuciła naruszenie: 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., 81 k.p.a. w zw. z art. 107 § 5 k.p.a. poprzez aprobatę stanowiska organu, że przesłanką wydania decyzji z 21 maja 2018 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nie była działalność skarżącej w ramach [...] oraz działalność tego [...], a w rezultacie naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie wniosku oraz załączone do wniosku dowody już na pierwszy rzut oka nie stanowią przesłanki wznowienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Cudzoziemka w skardze kasacyjnej oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch fazach. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna fazę pierwszą, to jest prowadzenie przez organ postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art.145 § 1 i art.145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art.148 k.p.a. W przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art.145 § 1 i art.145a k.p.a. bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art.148 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art.149 § 3 k.p.a. Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem odpowiednich ustaleń i oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wypływa wniosek o braku związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku pojawienia się wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu w celu wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (wyrok NSA z 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, s. 62). 3. W rozpoznawanej sprawie organ w toku czynności wstępnych, oceniając dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania, stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a stanem faktycznym i prawnym sprawy i w konsekwencji odmówił wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał działanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za zgodne z prawem. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności działalności administracji publicznej jest prawidłowa. Z twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, w sposób oczywisty można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, że w toku prowadzonego postępowania organ nie dysponował wieloma dowodami (m. in. [...], szeregiem pism i orzeczeń z lat 2014-2016 dotyczących tego [...] i J. T.), które w jej ocenie nie znajdują się w aktach sprawy, a których ujawnienie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powinno skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, a ostatecznie uchyleniem decyzji w przedmiocie wydalenia z terytorium Polski. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że skarżąca już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 21 maja 2020 r. powoływała się na konieczność przesłuchania J.T., z którym pozostawała wówczas w nieformalnym związku. Podała także, że jest on osobą zajmująca się w ramach [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odniósł się do tego zagadnienia w decyzji z 18 lipca 2018 r. Organ ocenił, że kwestia działalności J. T. czy działalności prowadzonego przez niego [...] jest kwestią uboczną, pozostającą bez związku z prowadzoną przez cudzoziemkę działalnością, stanowiąca podstawę wydalenia na podstawie art. 73c ustawy o wyjeździe. W świetle powyższego zasadne jest stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że dokumenty dotyczące [...] oraz prowadzonej przez niego działalności (m. in. dokumentujące dokonywane przez [...]), nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie stanowią przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić należy że z analizy treści decyzji z 18 lipca 2018 r. wynika, że podstawą jej wydania były ustalenia dotyczące działalności szpiegowskiej na terytorium Polski prowadzonej przez skarżącą. Jej przedmiotem nie była natomiast ocena legalności działalności [...]. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania dowody nie dotyczą cudzoziemki, lecz innych osób (J. T. i [...]). Minister prawidłowo zatem uznał, że nie mają one związku ze sprawą. Z twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, w sposób oczywisty można zatem wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. W tej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazała ustawowych podstaw wznowienia postępowania. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., 81 k.p.a. w zw. z art. 107 § 5 k.p.a. poprzez aprobatę stanowiska organu, że przesłanką wydania decyzji z 21 maja 2018 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nie była działalność skarżącej w ramach [...] oraz działalność tego [...], a w rezultacie naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie wniosku oraz załączone do wniosku dowody już na pierwszy rzut oka nie stanowią przesłanki wznowienia. 4. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Sąd pierwszej instancji powinien był orzekać. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (postanowienia), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparta została w całości na ustaleniach utrwalonych w aktach administracyjnych sprawy i jest zgodna z wynikiem czynności podjętych przez organ w toku postępowania. Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Na mocy powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Te granice w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone. 5. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. 6. Zamierzonego skutku nie może odnieść podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skarżąca powiązała go z tym, że nie ma dostępu do akt postępowania, w którym wydalono ją z terytorium Polski. Wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego i wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach na potrzeby tego postępowania były jawne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z przyczyn formalnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie kontrolował decyzji o wydaleniu, lecz postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że cudzoziemka nie miała dostępu do części akt objętych ochroną informacji niejawnych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 lipca 2018 r. w przedmiocie wydalenia z terytorium Polski. Zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka skarżąca mogła zatem podnosić w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym badana byłaby legalność działań Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonującego swoje uprawnienia wynikające z art. 73c ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich i ich rodzin. Skarżąca nie skorzystała jednak z przysługującego jej uprawnienia i nie zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 lipca 2018 r. 7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.