II OSK 164/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 798/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w S. na rzecz K. K. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 798/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w S., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: - § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. 1995 Nr 10, poz. 46), t.j. z dnia 25 lutego 1999 r., Dz.U. Nr 15. poz. 1401) poprzez błędne uznanie, że nie zostały zachowane warunki porozumienia zawartego pomiędzy spółką [...] sp. z o.o. a K. K. z [...] lutego 1999 r. w zakresie ustalonej odległości południowej ściany budynku od granicy działki sąsiedniej, co miałoby wywoływać wątpliwość co do zgodności realizowanej inwestycji zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 2000 r., - art. 36a ustawy - Prawo budowlane wskutek błędnego ustalenia, że zatwierdzenie projektu zamiennego w niniejszej sprawie nastąpiło wadliwie, albowiem może prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej wobec istnienia powyższych wątpliwości co do zgodności realizowanej inwestycji zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 2000 r., - art. 50 ust. 1 pkt. 4 i art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie wobec błędnego założenia, że w odniesieniu do niniejszego projektu może mieć miejsce samowola budowlana, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: - art. 28 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez wadliwe przyznanie praw strony K. K. wobec wadliwego uznania, że jego działki znajdują się w obrębie oddziaływania robót budowlanych objętych przedmiotową decyzją z [...] maja 2017 r. oraz decyzją ją poprzedzającą z [...] stycznia 2016 r., - art. 156 § 2 kpa poprzez ingerencję w treść decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2000 r., która stała się ostateczna w 2000 r., tj. po upływie 10 lat od jej doręczenia, wskutek błędnego przyjęcia, że wskutek niezachowania odległości pomiędzy ścianą południową budynku budowanego przez spółkę a działkami należącymi do K. K. mogło dojść do samowoli realizacji inwestycji niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 2000 r., podczas gdy południowa ściana budynku zgodnie z projektem budowlanym została umiejscowiona w odległości ok. 3 m od działek sąsiednich, obecnie stanowiących przedmiot własności K. K., - art. 145 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez wadliwe ich zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi K. K. wobec braku podstaw ku temu, - art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały oczywiste podstawy do oddalenia skargi K. K. Podnosząc te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, bądź ewentualnie, z ostrożności procesowej, o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi K. K. oraz o zasądzenie od K. K. na rzecz spółki [...] sp. z o.o. w S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że roboty budowlane objęte zaskarżonymi decyzjami, nie oddziałują na nieruchomości K. K. – działki o nr [...] i [...]. Roboty te obejmowały bowiem przede wszystkim zmiany wewnątrz budynku i nie powodowały przekroczenia dotychczasowego jego obrysu, wobec czego nie dotyczyły w żaden sposób sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym sytuacji K. K. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła też, że nie doszło do naruszenia zawartego [...] lutego 1999 r. między nią a K. K. porozumienia (w tym w zakresie ustalonej odległości południowej ściany budynku od granicy działki sąsiedniej), które miało na celu uregulowanie kwestii sąsiedzkich wobec planów budowlanych obu stron. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, działania K. K. mają na celu utrudnianie realizacji inwestycji, zwłaszcza że nie zgłaszał on uwag co do zachowania odległości na żadnym etapie realizacji inwestycji ani nie zwracał się do organu nadzoru budowlanego o skontrolowanie procesu budowlanego i ustalenie odległości pomiędzy budynkiem a jego działką. Powyższe oznacza, że skarżącej kasacyjnie nie można zarzucić dokonania samowoli budowlanej, skoro już pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę była dla niej korzystna i uwzględniała usunięcie przez nią zauważonych w trakcie postępowania uchybień. Pismem z [...] stycznia 2018 r. K. . stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionymi w niej twierdzeniami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a Przede wszystkim art. 145 § 1 p.p.s.a składa się z trzech punktów, punkt 1) zaś z liter a), b) i c), rolą pełnomocnika jest wskazanie dokładne jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu gdyż zadaniem sądu kasacyjnego nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych. Sąd wojewódzki w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (w uzasadnieniu wyroku na końcu k.17 omyłkowo podał podstawę prawną z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Za zupełnie niezrozumiały należy uznać podniesiony zarzut naruszenia przez sąd art. 156 § 2 kpa. Po pierwsze przepis ten kierowany jest do organów administracji nie do sądów, po drugie zawiera on przesłankę negatywną (upływ czasu) do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiotowa sprawa była rozpoznawana w trybie zwykłym, nie nadzwyczajnym tak zwanym "nieważnościowym". Za chybiony jak i błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 28 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez wadliwe przyznanie praw strony K. K.". Jak wskazano wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego kierowane są do organów orzekających. Ponadto art. 28 kpa, który stanowi kto jest stroną w postepowaniu administracyjnym nie zawiera paragrafów. O tym kto jest stroną w procesie inwestycyjnym stanowi art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który jest lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, być może o ten przepis chodziło skarżącemu kasacyjnie. Jednak jak podano już w niniejszym uzasadnieniu nie jest rolą sądu II instancji domyślanie się podstaw kasacyjnych. O tym, że K. K. ma przymiot strony w postępowaniu przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyniku rozpatrzenia skargi K. K., wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 588/16 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem K. K. Zdaniem tego sądu, działki skarżącego nr [...] i nr [...] znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło także do wskazanych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Prezydent Miasta S. zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. (o pozwoleniu na budowę), w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wg zamiennego projektu budowlanego. Objęta zakresem zmian została: przebudowa budynku polegająca na zmianie aranżacji wnętrza budynku (bez zmiany funkcji), poprzez zaprojektowanie ogółem trzech lokali użytkowych w parterze i 28 lokali mieszkalnych na pozostałych czterech kondygnacjach oraz wprowadzeniu w bryle budynku szybu wewnętrznej windy osobowej, w południowej (tylnej) elewacji, poprzez wprowadzenie logii i zmianę części okien na pustaki szklane, wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej dla potrzeb lokali użytkowych w parterze budynku. Organ stwierdził, że pozostałe ustalenia i warunki zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. pozostają bez zmian. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2016 r. Ma rację sąd I instancji, który uchylił obie te decyzje stwierdzając, że ocena dopuszczalności zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę była przedwczesna, bowiem w sprawie nie wyjaśniono wszystkich, mających istotne znaczenie okoliczności, zatem doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki nie przesądził czy w sprawie ma być zastosowany przepis art. 36 a prawa budowlanego czy też art. 51 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy. Trzeba zauważyć, że K. K. w zasadzie od początku podnosił, że inwestor odstąpił od udzielonego mu decyzją [...] sierpnia 2000 r. pozwolenia na budowę i wybudował budynek w innej odległości niż przewidywał to zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Ta kwestia jest kluczowa w sprawie. Jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce to właściwe do orzekania byłyby organy nadzoru budowlanego, a nie architektoniczno-budowlane i tryb przewidziany w art. 50-51 prawa budowlanego. Organy administracji państwowej związane są swoją właściwością rzeczową i nie mogą wchodzić w kompetencje innego organu. Fakt wykonania robót budowalnych objętych projektem budowlanym zamiennym uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego odnośnie tych robót. Należy podkreślić, że wystąpienie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego nie może dotyczyć sytuacji, kiedy budowa obiektu została już zakończona ani sytuacji, kiedy przedstawione odstępstwa od projektu budowlanego zostały już wykonane. Działania te wykluczają zastosowanie tej regulacji (wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 921/17). Okoliczności te należy zatem wyjaśnić. Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez "jego niezastosowanie, podczas gdy istniały oczywiste podstawy do oddalenia skargi K. K.", jest niezasadny. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.