II SA/Gd 653/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewody z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Gmina wniosła skargę na postanowienie Wojewody z dnia 28 lipca 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty z dnia 23 czerwca 2017 r. informujące o braku podstaw do uznania Gminy za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży typu BOT E4 o wysokości 61 m n.p.t. wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na terenie działki nr [..] w miejscowości [..], gmina S. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A. złożyła do Starosty wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży typu BOT E4 o wysokości 61,00 m n.p.t. wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na terenie działki nr [..] przy ul. Ź. w miejscowości [..], gmina S. Wójt Gminy złożył wniosek o dopuszczenie Gminy do udziału w sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi na pismo z dnia 19 czerwca 2017 r. Starosta pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. poinformował o braku podstaw do dopuszczenia Gminy do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Gmina wniosła pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 6 lipca 2017 r. zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu zażalenia gmina wskazała rażące naruszenie prawa - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 § 1 k.p.a. Wojewoda rozpatrując zażalenie przywołał treść przepisów art. 134 k.p.a. wskazując, że przepis ten ma zastosowanie odpowiednio do zażaleń, na podstawie art. 144 k.p.a. Wskazał organ, że niedopuszczalność odwołania czy zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, istnienia przedmiotu zaskarżenia, który nie spełnia jednak określonych wymogów oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Organ ocenił, że w niniejszej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, ponieważ przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania. Przywołał organ przepis art. 141 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, w przeciwnym razie postanowienia te mogą być kwestionowane wyłącznie w trybie art. 142 k.p.a., w odwołaniu od decyzji. Organ uznał na podstawie wskazanych przepisów, że zażalenie gminy jest niedopuszczalne. Wskazał powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Nie zgodził się organ z zarzutem naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, a podstawy do wydania takiego postanowienia nie da wywieść się z przepisu art. 28 k.p.a. Z kolei przepis art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, ale tylko w odniesieniu do organizacji społecznej, po spełnieniu szeregu warunków. Natomiast obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a k.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia, czy innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony). Brak formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony oznacza, że nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. Przywołał organ utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania. W skardze Wójt Gminy zarzucił naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie , 2. art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Gminy jako strony postępowania Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego wskazane przepisy zostały błędnie zastosowane. Według skarżącego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Powołując się na uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) twierdzi skarżący, że w wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Według skarżącego na podstawie art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na podstawie art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jak twierdzi skarżący, dana sprawa w toku postępowania administracyjnego może zostać załatwiona tylko w drodze postanowienia lub decyzji. Powołuje się też na obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 122a k.p.a określający możliwość tzw. milczącego załatwienia sprawy. Z tych przepisów dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organy administracji publicznej wywodzi skarżący niewłaściwe zastosowanie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Następnie uzasadnia skarżący naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 § 1 k.p.a. przedstawiając swoją ocenę przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Według skarżącego za co najmniej przedwczesne należało uznać stanowisko Starosty przedstawione w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r., gdyż przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy winny bowiem przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale również zbadać, czy inwestycja objęta wnioskiem o pozwoleniu na budowę nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności, czy nie utrudniła dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Istota niniejszej sprawy w ogóle nie sprowadza się do oceny, czy skarżąca gmina powinna być stroną postępowania administracyjnego w sprawie toczącej się z wniosku A., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży typu BOT E4 o wysokości 61,00 m n.p.t. wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [..] w miejscowości [..], gmina S. Jedynym prawnym aspektem, który podlega sądowej ocenie legalności jest to, czy w toku postępowania administracyjnego organ rozstrzyga odrębnym postanowieniem wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiotu, który twierdzi, że jest stroną takiego postępowania, a następnie czy przysługuje temu podmiotowi zażalenie na pismo organu informujące o braku podstaw do uznania go za stronę. Na oba tak postawione pytania odpowiedź jest negatywna. Będące podstawą zaskarżonego postanowienia przepisy postępowania mają brzmienie następujące. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na podstawie art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Jak przyjmuje się w doktrynie odwołanie (zatem również zażalenie) może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia, jak prawidłowo uznał Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, z niedopuszczalnością niniejszego zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Tym samym wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), a więc normy kreującej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są chybione, bo organ przepisu tego nie stosował. Istotnie, jak twierdzi się w skardze, przepis art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną postępowania. Jeżeli zatem wnoszący odwołanie (zażalenie) twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119; także wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Aktualnie, z uwagi na wprowadzenie do k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 61a, dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jednakże art. 61a k.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, w którym stosuje się art. 134 k.p.a., co oznacza dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie tego ostatniego przepisu, jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jednakże, co sąd już podkreślił, nie to jest przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w niniejszej sprawie. W ocenie sądu przepisy k.p.a. nie dają podstawy do rozstrzygania przez organy administracji publicznej o statusie strony postępowania w drodze postanowienia, które jeszcze miałoby być zaskarżalne. Ani podstawy rozstrzygnięcia ani jego zaskarżalności w tej kwestii nie można domniemywać. Co do zasady, na podstawie przepisu art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. § 2. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Natomiast według przepisu art. 142 k.p.a. (statuującego prawo do zażalenia niesamoistnego), postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Status strony postępowania administracyjnego kreuje przepis materialny, art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wprawdzie przepisem szczególnym w stosunku do normy z art. 28 k.p.a., ale ani ten przepis, ani żaden inny - czy w k.p.a. czy w ustawie Prawo budowlane - nie nakłada na organ administracji obowiązku wydania w tym przedmiocie formalnego rozstrzygnięcia. Wyjątek w tym przedmiocie został uregulowany w art. 31 k.p.a., który ma brzmienie następujące: § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 1a. Organizacja społeczna, o której mowa w § 1, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP - za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. § 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Przytoczona regulacja, jak wprost wynika z jej treści, dotyczy wyłącznie określonego podmiotu – organizacji społecznej, a nie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko w odniesieniu do organizacji społecznej organ administracji publicznej rozstrzyga o jej udziale jako strony postępowania administracyjnego, na jej wniosek, w określonych tym przepisem warunkach i w formie postanowienia. Stosownie do treści art. 123 k.p.a.: § 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. § 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Treść tego przepisu również nie daje podstawy do rozstrzygnięcia o statusie strony postępowania, ponieważ jak to już sąd zaznaczył, o tym decydują przepisy prawa materialnego, w tym art. 28 k.p.a. (czy jak w tym przypadku art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) Starosta nie mógł zatem naruszyć art. 124 § 1 k.p.a, gdyż nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie wniosku Wójta Gminy o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zarzut skargi naruszenia tego przepisu jest też chybiony, gdyż brak jest podstawy wydania takiego postanowienia, skoro przepis prawa tego nie przewiduje. Następnie nie może też być zaskarżalne "postanowienie", którego prawo nie przewiduje, a ustawa, dalej idąc, nie przewiduje jego zaskarżenia. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje w ogóle tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują wprost przepisy postępowania lub przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Natomiast brak takiego unormowania nakłada na organ administracji obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a., z przyczyn, jako się rzekło wyżej, przedmiotowych. Sąd podkreśla ponownie, że status strony postępowania określa przepis prawa materialnego, w tym przypadku art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże podmiot, który twierdzi, że jest stroną danego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do tego postępowania, może w szczególności domagać się badania swego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie w instancji, o ile dokona tego w terminie otwartym dla wniesienia odwołania przez strony uczestniczące w tym postępowaniu. Może również żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o ile złoży podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o takiej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jeśli natomiast dany podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, właściwy organ orzeka o tej kwestii w drodze decyzji – o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a., czy też poprzez wydanie decyzji przewidzianych w art. 149 § 3 bądź w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując, w niniejszej sprawie kwestia stausu strony postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygana postanowieniem, wobec czego też nie przysługuje zażalenie na pismo organu pierwszej instancji informujące wnoszącego o dopuszczenie do udziału w sprawie o braku podstaw do takiego udziału. Tym samym zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest zgodne z prawem i tylko tym aspektem zajmował się sąd badając zasadność skargi, skoro wniesione zostało zażalenie na pismo niebędące postanowieniem. Wszystkie zatem zarzuty koncentrujące się na wykazywaniu przymiotu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji pozostają poza zakresem sprawy, o której sąd rozstrzyga na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.