II SA/Ke 797/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.Ł. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. Zgłoszono zdanie odrębne UZASADNIENIE Rozkazem personalnym z [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 lipca 2012 r. A. Ł. zwrócił się z pisemnym raportem do Komendanta Powiatowego Policji w S. z prośbą o zaliczenie do wysługi lat - uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego - okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 7 stycznia 1985 r. do 13 listopada 1989 r. Rozkazem z [...]. Komendant Powiatowy Policji w S. określił na dzień 2 lipca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 23,5 %. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 14 sierpnia 2012 r. A. Ł. zwrócił się z pisemnym raportem do Komendanta Powiatowego Policji w S. o wypłatę wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz, licząc od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 107 § 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi rozkazem personalnym z 21 sierpnia 2012r. ww. organ odmówił wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców określonego na dzień 16 października 1991 r. mocą rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...]. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył A. Ł. wnosząc o uchylenie go w całości oraz ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Komendant stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne. Wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. W przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje także art. 106 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Na gruncie niniejszej sprawy okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia jest złożenie przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego (zmianę wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów). Organ wskazał, że z § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości uwzględnia się przepisy o przedawnieniu. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W ocenie ego Komendanta skutek w postaci powstania roszczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą chwilą rozpoczyna bieg termin określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Upływ tego terminu jest przesłanką, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia czy innych należności pieniężnych. Jak wskazał organ, A. Ł. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty mające potwierdzić podlegające zaliczeniu do wysługi lat okresy w dniu 2 lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w S. w przypadku zaliczenia do wysługi lat wnioskowanego okresu był jedynie uprawniony do określenia procentowej wysługi na dzień złożenia stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami albowiem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta powstało dopiero w dniu złożenia przez niego wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Skargę na decyzję – rozkaz personalny ego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. Ł. wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako wydanych z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 81 kpa poprzez uznanie za udowodnione okoliczności stanu faktycznego, - art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 kpa poprzez brak pouczenia skarżącego przed wydaniem rozstrzygnięć o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, - art. 10 § 1 i 3 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 7 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych, - § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 107 ust. 1, 101 ust. 1 i 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie obie instancje całkowicie błędnie dokonały oceny "instytucji przedawnienia roszczenia" bez uwzględnienia przyjętych przez ustawodawcę zasad odnoszących się do istoty i charakteru prawa do uposażenia oraz sposobu ustalania przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń z tytułu pełnionej służby. Jego zdaniem organy w błędny sposób dokonały wykładni art. 107 ustawy o Policji, a tym samym działały na niekorzyść jednostki. Wydane decyzje, w ocenie skarżącego, w sposób oczywisty naruszają prawo materialne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W sprawie bezsporne jest, że A. Ł. rozkazem personalnym z 2 lipca 2012r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Po rozpatrzeniu tego wniosku rozkazem personalnym nr [...] z [...] Komendant Powiatowy Policji w S. określił skarżącemu na dzień 2 lipca 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 23,5%. Z uzasadnienia tego rozkazu wynika, że na dzień przyjęcia do służby tj. 16 października 1991r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego zaliczono 1 rok, 11 miesięcy i 2 dni pracy w zakładach pracy oraz 4 lata, 10 miesięcy i 7 dni okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców A. Ł.. Łącznie wysługa lat na dzień przyjęcia do służby wyniosła 6 lat, 9 miesięcy i 9 dni, a na datę złożenia wniosku tj. 2 lipca 2012r. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tego tytułu w wysokości 23,5%. Od powyższego rozkazu personalnego skarżący nie złożył odwołania, a zatem stał się on ostateczny w administracyjnym toku instancji. Następnie raportem z 14 sierpnia 2012r. A. Ł. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o "naliczenie i wypłatę wyrównania dodatku do uposażenia z tytułu wzrostu wysługi lat za okres 01 lipiec 2009 roku do dnia 01 lipca 2012 roku oraz wydanie decyzji personalnej w tej sprawie." Decyzja objęta skargą w niniejszej sprawie zapadła w wyniku rozpatrzenia tego właśnie wniosku. W stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem, aczkolwiek nie podziela przedstawionej w jego uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła organ do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje wyrównanie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W szczególności Sąd wyraża odmienny pogląd co do kwestii daty wymagalności tego typu roszczeń, a co za tym idzie liczonego od niej 3-letniego terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 107 ust.1 ustawy o Policji. Nie można bowiem zgodzić się z organem, że "skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat." Przedawnienie roszczenia polega na tym, że po upływie określonego prawem czasu dłużnik może odmówić zapłaty. Innymi słowy upływ terminu przedawnienia powoduje niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia. Prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci przepracowania określonego czasu pracy, a decyzja określająca prawo do wzrostu z tytułu wysługi ma charakter deklaratoryjny, co jednoznacznie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.2001.152.1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zwłaszcza z § 5 ust.2, w myśl którego wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. Okoliczność, że policjant złożył dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w sprawie, nie skutkuje jednak tym, że jego roszczenie rozpoczyna swój bieg dopiero od daty złożenia wniosku. Brak wcześniejszego udokumentowania okresu pracy w gospodarstwie rolnym powoduje jedynie przedawnienie roszczenia związanego z wysługą lat, którego upływ organ uwzględnia w decyzji wydanej w oparciu o § 5 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat (por. także pogląd prawny wyrażony w wyroku tut. Sądu z 15 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Ke 740/12, który skład orzekający podziela). W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja taka została wydana w formie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z [...] Podkreślenia przy tym wymaga, że rozkaz ten, ustalający kom. A. Ł. na dzień 2 lipca 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w tytułu wysługi lat, po zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, wydany został w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest wypłata "wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym". Wszelkie okoliczności dotyczące upływu terminu przedawnienia i ustalenia daty, od której organ naliczył prawo do wzrostu uposażenia w takiej a nie innej wysokości procentowej, winien skarżący podnosić w postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego z [...], a skoro tego nie uczynił i rozkaz ten stał się ostateczny, to ustalenia nim dokonane wiązały organ przy rozstrzyganiu wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikający z art. 7 kpa obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych sprawach (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12 i powołany w nim wyrok NSA z 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 183/06). Owo związanie organu ostateczną decyzją z [...] wydaną w oparciu o § 5 ust. 4 rozporządzenia powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżony rozkaz personalny za zgodny z prawem; wadliwa argumentacja prawna, do której odniesienie znajduje się wyżej, nie ma bowiem ostatecznie wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów procedury administracyjnej, powodujących konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., a w szczególności powoływanych w skardze art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 § 1 i 3, art. 73 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, tym bardziej że oparte na naruszeniu tych przepisów zarzuty sprowadzają się faktycznie do podważenia merytorycznej treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie należy przyznać rację skarżącemu, że w toku postępowania organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uchybiając w ten sposób art. 10 § 1 kpa, jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ZDANIE ODRĘBNE II SA/Ke 797/12 Uzasadnienie zdania odrębnego s. D. Chobian W całości przychylam się do wyrażonego w uzasadnieniu wyroku poglądu odnośnie tego, że błędne jest stanowisko organu, iż roszczenie skarżącego o wypłatę wynagrodzenia z tytułu wysługi lat powstało dopiero w dniu 2 lipca 2012 r., a więc w dacie złożenia przez niego dokumentów potwierdzających jego pracę w gospodarstwie rolnym, przez co nie może on ubiegać się o przyznanie wyrównania za okres wcześniejszy. Natomiast nie zgadzam się ze stanowiskiem Sądu, że decyzja – rozkaz personalny z dnia [...], poprzez to, że ustala prawo do wzrostu wynagrodzenia na dzień 2 lipca 2012 r., skutkuje niemożnością przyznania skarżącemu wynagrodzenia z tytułu wysługi lat za trzy lata wstecz, stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jak się wydaje pogląd Sądu, że decyzja z [...] uniemożliwia przyznanie wynagrodzenia z tytułu wysługi za trzy lata wstecz wynika z treści § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zauważyć jednak należy, że samo określenie prawa do uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 23,5 % na dzień 2 lipca 2012 r. nie jest moim zdaniem równoznaczne z określeniem, że data 2 lipca 2012 r. jest datą nabycia prawa do wzrostu uposażenia. Skoro zaś na tę datę procent wzrostu wynagrodzenia został ustalony prawidłowo, z uwzględnieniem pracy w gospodarstwie rolnym, skarżący nie miał powodów do kwestionowania tej decyzji. Jak bowiem wspomniałam, moim zdaniem z rozkazu personalnego z dnia [...] nie wynikało, że organ decyzją tą określił jakiś termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym. Natomiast nawet jeśliby uznać, że poprzez ustalenie prawa do wzrostu z tytułu wysługi na dzień 2 lipca 2012 r. organ określił w ten sposób termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia, powinien pouczyć A.Ł., po złożeniu przez niego w dniu 14 sierpnia 2012 r. raportu, że nie jest możliwe - bez zmiany rozkazu II SA/Ke 797/12 personalnego z dnia [...] - przyznanie mu i wypłacenie wynagrodzenia z tego tytułu za trzy lata wstecz, i wezwać go w związku z tym do ewentualnego sprecyzowania wniosku – raportu, poprzez wskazanie, czy domaga się zmiany decyzji z dnia[...] w części dotyczącej określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia. Organ na skutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego odnośnie przedawnienia roszczenia, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 kpa zaniechał powyższego obowiązku. Dlatego też moim zdaniem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji powinny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.