II OSK 2629/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/20 odrzucające skargę B.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wymieniony na wstępie skarżący wniósł skargę na opisane wyżej postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Organ administracji wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Po przytoczeniu treści przepisu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 tej ustawy, Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.". Jest to postanowienie na które nie służy zażalenie - art. 141 § 1 k.p.a. Postanowienie to ma charakter wpadkowy. Nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to rozstrzygnięcie mające na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność (art. 52 p.p.s.a.). Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2, bądź pkt 3 p.p.s.a. Zaszła więc podstawa do odrzucenia przedmiotowej skargi jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zmianę zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa skarżącego w postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1/ naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie owego przepisu w spawie przez uznanie, że właściwą podstawą rozstrzygnięcia jest art. 3 § 2 pkt 2 pomimo, że istota postępowania w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania zawarta jest w niezastosowanym przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., 2/ art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu zebranego materiału dowodowego i błędną ocenę przydatności tegoż materiału do rozstrzygnięcia, w tym w szczególności prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., z dnia 23 kwietnia 2007 r., z dnia 12 października 2007 r., z dnia 6 września 2008 r., z dnia 24 lutego 2011 r., z dnia 20 września 2012 r. i z dnia 1 marca 2016 r., których zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoliłoby na zakończenie żmudnego i wieloletniego postępowania w sprawie o rozbiórkę torów kolejowych przebiegających przez nieruchomość należącą do skarżącego, 3/ art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w trakcie procedowania z uwzględnieniem konieczności stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności z urzędu, zwłaszcza, że wbrew treści przepisu Sąd pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w sprawie w oparciu o nieustalony należycie stan faktyczny; 4/ art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z pogwałceniem obowiązku prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 5/ art. 7 Konstytucji RP przez orzeczenie wbrew żądaniu skargi złożonej przez skarżącego do Sądu pierwszej instancji, czym Sąd wykroczył poza granice jakie ustala wskazany art. 7 Konstytucji, polegające na tym, że bez obowiązku zastosowania środków opisanych w art. 135 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie sprzeczne z obowiązującymi normami; W uzasadnieniu skarżący wskazał, że istotą sprawy jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez "nadzór budowany", mając na uwadze treść wniosku z dnia 23 listopada 2016 r. złożonego w sprawie rozbiórki torów bocznicy kolejowej posadowionych na działce skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec niedopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zasadniczo odpowiada prawu. W sprawie niniejszej zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając ją za niedopuszczalną z innych przyczyn. Zdaniem Sądu postanowienie w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne, nie należy do postępowań o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 bądź pkt 3 p.p.s.a., a zatem nie jest możliwe jego zaskarżenie. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarga z dnia 19 grudnia 2019 r. została wniesiona na postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]. A więc przedmiot zaskarżenia został określony w sposób niebudzący wątpliwości. Norma art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje jakie akty i czynności administracji publicznej podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W odniesieniu do postanowień jest to pkt 2 i pkt 3 § 2 art. 3 p.p.s.a. A więc kontroli sądów administracyjnych podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Przedmiotowe postanowienie nie należy do kategorii postanowień, na które służy zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie administracyjne, ani - rozstrzygające istotę sprawy (por. postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 74/13). Nie zostało ono także wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Nie jest to także akt lub czynność organ o którym mowa w pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. włącznie) było wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 p.p.s.a.) i nie mogło być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany był pogląd, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i winno mieć formę postanowienia. Postanowienie to było zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygało ono o istocie sprawy (zob. postanowienie NSA z 9.04.2019 r. I OSK 1286/18). Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej nowelizacja kwietniowa), która w art. 1 pkt 9 nadała nowe brzmienie art. 37 k.p.a., odstępując od zaskarżalności zażaleniem, a wprowadzając ponaglenie. Postępowanie wszczęte w trybie art. 37 k.p.a. w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie jest środkiem służącym zwalczania bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi warunek wniesienia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego. Gdy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może co do zasady złożyć skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaś samo postanowienie nie stanowi przedmiotu odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazać należy, iż Sąd nie stosował tego przepisu, gdyż skarga została złożona na opisane wyżej postanowienie, a nie bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Również i zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Wydając rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, Sąd badał jedynie czy na zaskarżone postanowienie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na uwzględnienie nie zasługiwały także wymienione w dalszych podstawach kasacyjnych przepisy art. 7, 77 i 80 oraz art. 8 k.p.a. Sąd nie stosował bowiem tych przepisów. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, nie mógł badać również ich prawidłowego zastosowania przez organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 7 Konstytucji RP "poprzez orzeczenie wbrew żądaniu skargi". Norma art. 7 Konstytucji RP stanowi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z powyższego wynika, że obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadzie tej Sąd pierwszej instancji nie uchybił. Jego działaniu nie można zarzucić ani działania bez podstawy prawnej, ani wyjścia poza granice prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.