I GSK 243/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Op 242/18 w sprawie ze skarg D. S. na decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia 9 maja 2018 r., nr 71/UM/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 242/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2018 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 26.03.2018 r. skarżący wystąpił o umorzenie należności z tytułu odsetek, uzasadniając wniosek bardzo trudną sytuacją finansową oraz brakiem możliwości spłaty zadłużenia w jednorazowej wpłacie. W toku postępowania uzyskano informację od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, że skarżący złożył zeznanie podatkowe w którym zadeklarował: - za 2015 r. przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 51 284,80 zł, dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 3 157,51 zł, - za 2016 r. przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 36 310,60 zł, dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 369,72 zł. Ponadto zgodnie z informacją wnioskodawca nie posiadał zaległości podatkowych. Z informacji udzielonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu wynikało, że wnioskodawca nie korzystał i nie korzysta z pomocy Ośrodka. W piśmie z dnia 11.04.2018 r. skarżący wskazał na trudną sytuację finansową oraz brak możliwości pomocy ze strony rodziny. Dodatkowo wyjaśnił, że każdą wolną chwilę poświęca opiece nad babcią, która posiada stopień niepełnosprawności i wymaga pomocy osób trzecich. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9.05.2018 r. na mocy, której odmówiono umorzenia odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 8.284 zł, w tym: od składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/2014-04/2017 w kwocie 5.503 zł; od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2013-03/2017 w kwocie 2.781 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Materiał dowodowy nie wskazuje również na to, że po stronie skarżącego nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 28 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.u.s.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia odsetek z tytułu należności w zakresie składek przez organ pomimo ziszczenia się przesłanek ustawowych i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach; - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że poprzez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, i rodzinnej skarżącego w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności. Sformułowano również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że ich konstrukcja uzasadnia łączne odniesienie się zarówno do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przepis art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. stanowi, że umorzenia należności z tytułu składek może nastąpić w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi zaś tylko w przypadkach:, gdy: 1) dłużnik zmarł; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący nie wskazuje, by zachodził którykolwiek z tych przypadków, nie można wiec uznać za trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 u.s.u.s przez nieumorzenie zaległości na tej podstawie. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewiduje w sytuacjach, gdy nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. możliwość umorzenia należności, ale tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jest to więc pozostawione do uznania organu, przy czym organ związany jest w tym zakresie przepisami rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. § 3 tego rozporządzenia stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z powołanych przepisów wynika, że inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych jest zobowiązany, który powinien wykazać określone w tym przepisie warunki udzielenia umorzenia. Wnioskodawca zobowiązany jest w postępowaniu prowadzonym przez ZUS wykazać przypadki dające podstawę do przyznania ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Prawodawca użył bowiem w tym przepisie zwrotu "jeżeli zobowiązany wykaże". Ten ciężar prezentacji dowodu przez zobowiązanego ubiegającego się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek usprawiedliwiony jest posiadaniem przez niego stosownej wiedzy na ten przesłanek determinujących ulgę w postaci umorzenia należności z tytułu składek. To zobowiązany zna swoją sytuację finansową, majątkową, rodzinną, zdrowotną, a także ma wiedzę na temat szczególnych nadzwyczajnych sytuacji, które mogą mieć wpływ na zaistnienie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Zatem to wnioskodawca posiada wiedzę na temat przesłanek warunkujących uzyskanie ulgi, a nie organ prowadzący to postępowanie. Oczywiście na organie administracji spoczywa obowiązek w ramach zasady prawdy obiektywnej wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale wnioskujący o ulgę w postaci umorzenia zobligowany jest ze względu na przywołaną treść § 3 rozporządzenia do współdziałania z organem w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji potwierdzające ocenę organu, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem sam skarżący nie podnosił by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie wykazał wystąpienia w sprawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3, gdyż konieczność sprawowania opieki nad babcią nie pozbawiła go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wykazał też, że osoba, nad którą ma sprawować opiekę wymaga szczególnie jego opieki z wyłączeniem innych osób bliskich. Odnosząc się do braku przesłanki przewidzianej na gruncie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy wskazać, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 kpa, spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i jego rodziny, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich oceny. Organ wskazał trafnie na fakt, że skarżący ponosi miesięczne koszty utrzymania znacznie przekraczające wykazywane dochody z działalności gospodarczej, wnioskując o rozłożenie należności na raty deklarował miesięczną spłatę w wysokości 550 zł, zatem w tej sytuacji nie można było uznać, że opłacenie należności z tytułu składek (chociażby w ratach) pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dokonał stosownej analizy sytuacji majątkowej i finansowej skarżącego w oparciu o przedstawione dowody w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami wynikającymi w szczególności z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał nawet (pomijając już jego obowiązek inicjatywy dowodowej), jakie inne dowody mogłyby doprowadzić do innych ustaleń faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie można też zarzucić organowi, że przekroczył granice uznania administracyjnego, skoro trafnie ocenił brak istnienia wskazanych wyżej przesłanek do umorzenia należności. W ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy nie można skutecznie mówić, że w sprawie zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, że nie uwzględniono słusznego interesu zobowiązanego, nie pogłębiono w prowadzonym postępowaniu zaufania do organów, w sposób niezgodny z przepisami ustalono brak przesłanek do umorzenia należności, organy nie odniosły się do wszystkich zarzutów, braku uzasadnienia decyzji co do faktów, które organ uznał za udowodnione i przyczyn z powodu, których dowodom i zarzutom strony odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodów o bezskuteczności prowadzonych postępowań egzekucyjnych z wierzytelności skarżącego, nie wzięto pod uwagę, że zaległości powstały bez udziału i winy skarżącego kasacyjnie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.