II SA/Wr 495/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie podejmujące zawieszone postepowanie oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji (działając z upoważnienia Prezydenta W.) postanowieniem z [...] nr [...], podjętym na podstawie art. 123 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: k.p.a., postanowił podjąć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: ,,Rozbudowa istniejącego budynku magazynowo – biurowego przy ul. [...] oraz budową wolno stojącego budynku biurowego z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą" na obszarze działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i części działek nr [...] oraz [...], obręb [...], [...], we W. pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie, działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła spółka działająca pod firmą T. S.A. z/s we W. (dalej: spółka, strona skarżąca, odwołująca się). Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 98 § 2 k.p.a., poprzez podjęcie z urzędu postępowania wcześniej zawieszonego na wniosek strony, podczas gdy postępowanie zawieszone na wniosek strony podejmuje się jedynie na wniosek strony. W przedmiotowej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik wskazał, że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony, podstawę do jego podjęcia może stanowić jedynie wniosek jednej ze stron postępowania. A w przypadku braku złożenia takiego wniosku przez którąkolwiek ze stron w okresie 3 lat, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W niniejszej sprawie brak było wniosku którejkolwiek ze stron o podjęcie zawieszonego postepowania, a jego podjęcie nastąpiło z urzędu przez organ, co w ocenie odwołującej się jest sprzeczne z art. 98 § 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie jako środek zaskarżenia na wydane w toku postępowania postanowienie, przysługuje stronie tylko wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego wprost przewiduje możliwość jego wniesienia (art. 141 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., stronie służy zażalenie na dwa rodzaje postanowień: w sprawie zawieszenia postepowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postepowania. Tym samym postanowieniem ,,w sprawie zawieszenia" nie jest postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wynika to wprost z art. 101 § 3 k.p.a., który dopuszcza zażalenie tylko w 2 wymienionych przypadkach. W ocenie Kolegium gdyby przyjąć, że postanowienia ,,w sprawie zawieszenia" to także postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, to regulacje art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., dotyczące postanowień o podjęciu byłyby bezprzedmiotowe. Zdaniem organu II instancji taka interpretacja przeczyłaby podstawowej regule wykładni – zakazującej interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni non est). Tym samym po nowelizacji Kodeksu postepowania administracyjnego dokonanego ustawą z 02.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zażalenie nie przysługuje na każde postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, ale tylko na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania. Pismem z [...] spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego. W wywiedzionym środku zaskarżenia zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 101 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie podjęcia postepowania z urzędu nie przysługuje zażalenie, podczas gdy jest ono zaskarżalne oraz 2) art. 98 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania zawieszonego na wniosek strony, podczas gdy postępowanie zawieszone na wniosek strony podejmuje się jedynie na wniosek strony. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie organu II instancji powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazano w tym miejscu, że w orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, że na podstawie przepisu art. 101 § 3 k.p.a., zaskarżeniu podlegają wszystkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a tym samym dotyczące: 1) zawieszenia postępowania, 2) odmowy zawieszenia postępowania, 3) podjęcia zawieszonego postępowania oraz 4) odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Strona skarżąca stanęła także na stanowisku, że wbrew twierdzeniom SKO prawa do zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie wyeliminowała nowelizacja KPA z 2010 r. i wprowadzenie nią nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Łodzi z 29.07.2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 626/11, WSA w Warszawie z 02.06.2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 453/11 oraz WSA w Warszawie z 25.06.2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 199/12). Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 98 § 2 k.p.a., strona skarżąca jeszcze raz uwypukliła brzmienie tego przepisu wskazując, że wynika z niego wprost, że w przypadku zawieszenia postępowania ma wniosek strony (czyli tak jak to było w przedmiotowej sprawie), podstawę do jego podjęcia może stanowić jedynie wniosek jednej ze stron postępowania. W przypadku braku złożenia takiego wniosku przez którąkolwiek ze stron w okresie 3 lat, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. A w związku z brakiem przedmiotowego wniosku którejkolwiek ze stron podjęcie postępowania z urzędu było sprzeczne z ww. przepisem. Pełnomocnik spółki wskazał tu na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z 11.01.2007 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 279/04, NSA z 15.06.2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2078/19 oraz NSA z 03.10.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2743/17). Wskazano także na jednolity dorobek doktryny w tej materii. Strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Podkreśla to NSA w wyroku z 24.02.1992 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1318/91, stwierdzając, że: ,,wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia). W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności decyzji organu I instancji. Przechodząc zaś do meritum sprawy należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a., stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu należy wskazać, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże obecnie (od 2012 r.) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 27.10.2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z 23.05.2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z 15.02.2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2991/12 czy także wyrok NSA z 21.12.2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Na fakt ten (początkowych rozbieżności oraz szybkiego ukształtowania się jednolitej linii orzeczniczej w tym aspekcie) wskazało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedstawionej odpowiedzi na skargę. Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11.04.2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22.05.2000 r. w sprawie o sygn. akt OPS 4/00). Dodanie ustawą zmieniającą z 03.12.2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach ,,w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów ,,albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot ,,w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom ,,w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z 21.12.2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Skoro zatem w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie ,,w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem ,,w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym wolą racjonalnego ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne – i skutkiem tego nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. wyrok NSA z 18.06.2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienie NSA z 17.07.2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1651/14). Zatem prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na orzeczenie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Chociaż w niniejszej sprawie strona skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących unormowaniach prawnych. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te mają za zadanie prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji (działającego z upoważnienia Prezydenta W.) z [...] nr [...] nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia odrębnym środkiem zaskarżenia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 23.02.2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1225/14). Kończąc należy także podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.