IV SA/Wa 1652/20

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 3 obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 roku"; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w [...] (dalej też: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]) – dalej jako: "uchwała zmieniająca". W skardze zarzucono podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 88 ust. 1 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.s.g."] i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [(Dz. U. z 2016 r., poz. 296 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów"] przez zawarcie w § 3 uchwały zmieniającej sformułowania, że wchodzi ona w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w zakresie § 3. W motywach skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy [...] [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] stanowiącego załącznik do tego aktu, a następnie [...] sierpnia 2016 r. uchwałę zmieniającą. Uchwały zostały podjęte w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [(wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 250, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.u.c.p.g."]. W § 3 uchwały zmieniającej organ postanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2017 r. Takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] września 2016 r. według skarżącego oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem [...] października 2016 r., czy też z dniem [...] stycznia 2017 r. Należy bowiem wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że § 3 uchwały zmieniającej pozostaje w sprzeczności z powołanymi regulacjami. Dodatkowo wskazano, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Rada Gminy [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi, albowiem nie zgodziła się z zarzutem sformułowanym wobec zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu zaskarżony przepis nie narusza zasad poprawnej legislacji, ponieważ zachowany jest minimalny okres vacatio legis, określony w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, jednocześnie jest wskazana data wejścia uchwały w życie, tj. [...] stycznia 2017 r, niezbędna z uwagi na okoliczność, że w sytuacji przekazania uchwały do opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest znany dokładny termin publikacji uchwały. Nadto, przepis określający termin wejścia w życie uchwały nie był kwestionowany przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). I tak aktem prawa miejscowego, zgodnie z normą art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i jego zmiana, które rada gminy uchwala, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań określonych w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Rada Gminy [...] [...] czerwca 2016 r. uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] stanowiący załącznik do uchwały nr [...], a następnie zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] dokonała jego zmiany. W uchwale zmieniającej w § 3 postanowiła, że "uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2017 r.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] września 2016 r., pod poz. [...]. Wobec przytoczonego brzmienia regulacji § 3 uchwały zmieniającej, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze. Sformułowanie § 3, w powiązaniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana [...] września 2016 r. istotnie budzi wątpliwość - czy zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli [...] października 2016 r., czy też [...] stycznia 2017 r. Należy oczywiście podkreślić, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Sąd w tej kwestii podziela pogląd wyrażany już w orzeczeniach sądów administracyjnych, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z 4.11.2020 r., sygn. akt II SA/Łd 125/20 i WSA w Warszawie z 5.11.2020 r, sygn. akt VIII SA/Wa 382/20). Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów. Zgodnie zatem z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4, jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 3 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10.04.2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17). Zastosowany przez Radę sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – uwzględnił skargę w części opisanej w punkcie I sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie, w punkcie II, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.