II SA/Kr 616/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala. UZASADNIENIE Decyzją z 17 października 2019 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0053 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...], dz. adm. [...], na rzecz D. M. i J. C.. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miało pismo z 29 kwietnia 2019 r. znak: [...], w którym Zarząd Dróg Miasta K. poinformował, iż przedmiotowa działka jest w całości zlokalizowana w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. Wymieniona ulica na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim i wrocławskim" (Dz. U. z 1986 r., nr 35, poz. 179) posiadała status drogi wojewódzkiej. Obecnie zaś jest drogą publiczną o kategorii powiatowej, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W związku z tym faktem, mając na uwadze art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który zakazuje przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi pod te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa albo samorządy województwa, powiatu lub gminy, organ I instancji uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości stał się niemożliwy. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła D. M.. Wojewoda decyzją z dnia 18 marca 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazując art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W jej uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę jest sprawa zwrotu, w trybie przepisów art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0053 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...], dz. adm. [...]. Na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z 18 września 1980 r. Rep. A II [...] - Skarb Państwa nabył od D. M. i J. C. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], obr. [...], dz. adm. [...], obj. księgą wieczystą nr [...] K. - [...], z przeznaczeniem pod węzeł ulic [...], zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. z 24 kwietnia 1980 r. znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Powyższa umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pismem z 2 października 1991 r. D. M. wystąpiła do byłego Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o "zwrot działki nr [...], obj. lwh KW [...] gm. kat. [...]". Na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej zgromadzonej w aktach sprawy ustalono, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], odpowiada części działki nr [...], obr. [...], dz. adm. [...], nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym - umową sprzedaży z 18 września 1980 r. Rep. A II 6350/80. Z porównania mapy ewidencyjnej z dnia wywłaszczenia (nabycia) z aktualną mapą ewidencyjną wynika, że wywłaszczona działka nr [...], obr. [...], dz. adm. [...], odpowiada ponadto części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. W tym zakresie wniosek D. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięty został ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 września 2014 r. znak: [...] Przechodząc do oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazano, że objęta postępowaniem nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n., bowiem została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionym w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. O jej zwrot wystąpiły osoby uprawnione tj. poprzednia współwłaścicielka nieruchomości - D. M.. Ponadto w trakcie trwania postępowania Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K., postanowieniem z 26 marca 2014 r. sygn. akt I Ns 2079/13/P postanowił "zezwolić wnioskodawczyni D. M. na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a to dawnej działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], także imieniem uczestnika J. C.. Powyższe postanowienie sądu, wydane w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), wywołuje ten skutek, że zastępuje ono oświadczenie woli osoby w nim wskazanej. Jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność wskazana w piśmie Zarządu Dróg Miasta K. z 29 kwietnia 2019 r. znak: [...], w którym zarządca dróg publicznych poinformował, iż przedmiotowa działka jest w całości zlokalizowana w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. Obecnie droga ta ma kategorię drogi powiatowej, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z kolei jak wynika z danych zawartych w miejskim systemie informacji przestrzennej (www.msip.um.krakow.pl) działka nr [...] stanowi położony pomiędzy dwiema skarpami teren zieleni oddzielającej torowisko tramwajowe zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] od nieruchomości sąsiadującej z ulicą [...] od strony wschodniej, stanowiącej drogę dojazdową do pobliskiego parkingu. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąc negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z przepisami ww. ustawy pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Zauważyć zatem należy, że droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Z kolei "pas drogowy" jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Dodatkowo poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak zatem słusznie wskazał organ I instancji, w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawarta w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odnosząc się do faktu przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Wojewoda zwrócił uwagę, iż ta kwestia dotyczy innej części wywłaszczonej nieruchomości - części działki nr [...] - która była przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 września 2014 r. znak: [...] Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. M., nie podnosząc jednak żadnych argumentów na jej wadliwość, a jedynie wnosząc o przedłużenie terminu do wniesienia skargi. Żadnych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji nie podniósł także ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n., a wniosek o zwrot złożyły osoby wywłaszczone tj. D. M. w imieniu własnym oraz w imieniu J. C. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. z 26 marca 2014 r. sygn. akt I Ns 2079/13/P). Trzeba przy tym przypomnieć, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] został częściowo załatwiony już wcześniej. Jak wynika ze znanego z urzędu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 21 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 852/15 oddalono nim skargę D. M. na decyzję odmawiającą zwrotu innej części wywłaszczonej działki nr [...]. W tamtej sprawie przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości było jej rozdysponowanie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz [...] w K.. Z kolei w odwołaniu wniesionym w niniejszej sprawie skarżąca poruszyła wątek przekazania wywłaszczonej nieruchomości fabryce kabli, jednakże stan prawny nieruchomości będącej obecnie przedmiotem orzekania tj. działki nr [...] jest odmienny. Przedmiotowa nieruchomość stanowi część pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...], co wynika jednoznacznie z pisma Zarządu Dróg Miasta K. z 29 kwietnia 2019 r. znak: [...] Okoliczność faktyczna stwierdzona w treści pisma nie budzi wątpliwości, natomiast jej skutkiem jest wyłączenie nieruchomości z obrotu, w tym również brak możliwości orzeczenia o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela. Taki stan prawny nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego wynika wprost z przepisów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. przepisów tj. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na tle omawianych przepisów orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na jednolitym stanowisku o braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jeżeli obecnie zajęta jest pod pas drogowy. Na przykład w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1084/20 (LEX nr 3075078) Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdził, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. Z kolei w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1049/18 (LEX nr 2782236) w NSA zwrócił uwagę, że jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Regulacja ta w konsekwencji wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną. Ustalenie, że nieruchomość, której zwrotu domaga się były właściciel stanowi część drogi publicznej obligowało organ administracji publicznej rozstrzygający tę sprawę do orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności, a zwłaszcza okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.