II SAB/Rz 74/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić S.D. uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). UZASADNIENIE W dniu 15 września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga S.D. (dalej: "Skarżący") z dnia 11 czerwca 2019 r. dotycząca bezczynności Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. o wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści uzasadnienia Skarżący wskazał, że dnia [...] stycznia 2019 r. złożył do Burmistrza wniosek o wszczęcie postępowania. Organ wniosku nie rozpoznał, lecz dołączył go do toczącej się sprawy o sygn. [...]. Zdaniem Skarżącego postępowanie to dotyczy innego przedmiotu i stanu prawnego. Wyjaśnił także, że wyczerpał środki prawne, a wskutek ponaglenia organ II instancji wydał postanowienie z [...] maja 2019 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - zwanej "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyjaśnienia wymaga także, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771, postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych S.D. wystąpił do Burmistrza [...] z pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. w którym zarzucił prowadzenie przez Spółkę A dyskryminacyjnej polityki, która wyklucza z systemu odbiorów odpadów komunalnych osoby, które nie mają możliwości wynoszenia odpadów do drogi publicznej. We wniosku tym zwrócił się także na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie "o spowodowanie w trybie nadzorczym, aby odbiór odpadów komunalnych odbywał się z jego nieruchomości w [...]". Wobec braku odpowiedzi na ten wniosek Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem. Organ ten postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdził, że Burmistrz [...] nie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku S.D. o wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolegium wskazało, że z analizy akt sprawy oraz pisma Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że wniosek S.D. z [...] stycznia 2019 r. został dołączony do akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2019 r. ([...]) w sprawie odmowy stwierdzenia wysokości nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami za miesiąc grudzień 2017 r. dotyczącej nieruchomości oznaczonej adresem [...]. Jak wyjaśniło SKO w toku postępowania organ I instancji dokonał analizy możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej własność S.D., pouczył stronę o obowiązujących w powyższym zakresie przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także o aktach prawa miejscowego obowiązujących na terenie Gminy [...]. Ponadto, w treści uzasadnienia decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) organ poinformował S.D. o braku możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości. Nadto poinformował o zmianach w przepisach prawa miejscowego, które zakładają, że pojazd służący do odbioru odpadów komunalnych nie ma obowiązku poruszania się po nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli nie zostanie zapewniony bezpieczny przejazd. Kolegium wywiodło, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Burmistrz w toku prowadzonego postępowania udzielił stronie pisemnej odpowiedzi w sprawie możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio ze stanowiącej jego własność nieruchomości. SKO wskazało także, że powołany art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi normę o charakterze ogólnym, która reguluje obowiązki gminy w zakresie m. in. odbioru odpadów komunalnych. Nie wskazuje on na obowiązek organu wydania w sprawie rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Uznało, że udzielenie stronie odpowiedzi pisemnej w toku prowadzonego postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia wysokości nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc grudzień 2017 r., w którym główny przedmiot sporu stanowiła odmowa odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości S.D. z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu do przedmiotowej, było prawidłowe. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem S.D. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. złożył skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Z uwagi na jej nieprzekazanie do Sądu dwukrotnie bo pismami z dnia [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. zwrócił się o przekazanie jego skargi. W odpowiedzi Burmistrz pismami odpowiednio z dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. poinformował, że oryginały akt sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] marca 2019 r., a wobec tego, że Skarżący złożył skargę na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. akta, wraz z pismami o których przesłanie domaga się skarżący, zostały przekazane do WSA w Rzeszowie. Dokonując oceny dopuszczalności skargi S.D. z dnia [...] czerwca 2019 r., Sąd raz jeszcze wyjaśnia, że skarga na bezczynność organu przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd zaznacza, że organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna, przez którą w doktrynie postępowania administracyjnego rozumie się m.in. "fakty i zdarzenia tworzące stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej." (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, str. 15). Sprawa administracyjna jest zatem efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, LEX 43205). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem żądania S.D. jest wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie "o spowodowanie w trybie nadzorczym, aby odbiór odpadów komunalnych odbywał się z jego nieruchomości w [...]". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przepis ten, jak słusznie zauważa Kolegium w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. stanowi normę o charakterze ogólnym, która reguluje obowiązki, zadania gminy w zakresie m.in. odbierania odpadów komunalnych. Z tego faktu oraz z faktu odmowy odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości Skarżącego, z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu do tej nieruchomości, nie wynika obowiązek gminy wszczynania jakiegokolwiek postępowania nadzorczego. Innymi słowy, wskazanie wymienionym przepisem jednego z zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, uprawnienia do żądania wszczęcia przez gminę postępowania nadzorczego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku Skarżącego. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sytuacji gdy skarga dotyczy braku działania organu w sprawie w której podmiot indywidualny nie ma podstaw prawnych do żądania od organu podjęcia czynności uznać należy, że jest ona niedopuszczalna, gdyż nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Po stronie Burmistrza brak jest kompetencji do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.