I SA/Wa 1012/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DO.1.7614.477.2021.JS w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., nr DO.1.7614.477.2021.JS, Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność odwołania A. O., obecnie reprezentowanej przez radcę prawnego M. K., od decyzji Wojewody Lubelskiego z 7 listopada 2016 r., nr GN-1.7533.3.10.2013.MB. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 7 listopada 2016 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo Lubelskie, prawa własności nieruchomości, położonej w gminie J., obręb [...] – Kol. P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0028 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji L. – N. - B. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. O. Postanowieniem z 3 czerwca 2020 r., nr DO.1.7614.549.2020.JS, Minister Rozwoju stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie z 3 czerwca 2020 r. Postanowieniem z 26 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność odwołania A. O. od decyzji Wojewody Lubelskiego z 7 listopada 2016 r. W uzasadnieniu powyższdego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z 7 listopada 2016 r. wniesione przez A. O. w dniu 29 listopada 2016 r. nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem odwołującej się zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. Z tego powodu pismem z 13 sierpnia 2019 r. organ wezwał A. O. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez własnoręczne jego podpisanie. Minister wyjaśnił, że przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r. radca prawny M. K., działając jako pełnomocnik A. O., nadesłał odwołanie z 29 listopada 2016 r. Przedmiotowe odwołanie zostało jednak podpisane przez radcę prawnego M. K., a nie przez A. O. Uzupełniająco organ wskazał, że radca prawny M. K. nie dołączył do akt sprawy pełnomocnictwa do działania w imieniu A. O. Wobec powyższego postanowieniem z 3 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania, gdyż nie zostało ono opatrzone podpisem skarżącej. Organ podniósł, że powyższe postanowienie stało się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając powyższe postanowienie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. Sąd stwierdził, że skoro pełnomocnik do złożonego odwołania, zawierającego jego podpis, nie załączył pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania strony w postępowaniu, to organ powinien ponownie wezwać do usunięcia braków formalnych. Zdaniem Sądu, organ nie zaktualizował zatem swoich kompetencji do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że odwołanie nie zostało podpisane przez stronę postępowania, czym naruszył art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Minister wskazał, że obecnie rozpoznając sprawę był związany powyższym wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Wobec tego, pismem z 15 października 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał radcę prawnego M. K. do uzupełnienia braków odwołania poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu A. O. Organ podniósł, że w dniu 19 listopada 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo radcy prawnego M. K. wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania A. O. Z pełnomocnictwa tego wynika, że zostało ono udzielone radcy prawnemu M. K. w dniu 25 sierpnia 2019 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, odwołanie podpisane przez radcę prawnego M. K. w imieniu A. O. było również niedopuszczalne. Odwołanie datowane jest bowiem na 29 listopada 2016 r., a pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero 25 sierpnia 2019 r. Zatem w dniu złożenia odwołania radca prawny M. K. nie posiadał umocowania do reprezentowania A. O. Oznacza to, zdaniem Ministra, że podpisane przez radcę prawnego M. K. w imieniu A. O. odwołanie nie zostało skutecznie wniesione z powodu braków formalnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. O. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek określonych w powołanym przepisie z uwagi na naruszenie art. 63 § 2 w związku z art. 32 k.p.a., 2) art. 63 § 2 w związku z art. 32 k.p.a. poprzez uznanie, że czynność polegająca na podpisaniu odwołania skarżącej przez jej pełnomocnika - w dacie po udzieleniu pełnomocnictwa - nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 2 k.p.a., 3) art. 32 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zaszły przesłanki uznające czynności podjęte przez pełnomocnika za nieistniejące, pomimo że pełnomocnictwo zostało udzielone po czynności dokonanej przez stronę i dotyczyło czynności pełnomocnika wykonanych po tej dacie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie skarżąca działa przez pełnomocnika ustanowionego w dniu 25 sierpnia 2019 r. Zatem wszelkie czynności procesowe mogą być wykonywane przez pełnomocnika dopiero po tej dacie, w tym także uzupełnienie odwołania poprzez jego złożenie z podpisem pełnomocnika zamiast podpisu odwołującej. Skarżąca podkreśliła, że od dnia udzielenia pełnomocnictwa pełnomocnik reprezentuje stronę i może podejmować wszelkie czynności procesowe w imieniu i na rzecz mocodawcy. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt udzielenia przez stronę pełnomocnictwa późniejszego niż czynność procesowa (usunięcia braków formalnych odwołania), której brak miał być uzupełniony. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, uznanie czynności pełnomocnika dokonanej po dacie jego udzielenia, jako niespełniającej wymogu formalnego uzupełnienia odwołania zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do pozbawienia praw strony poprzez nieuznanie uzupełnienia braków formalnych przez pełnomocnika ustanowionego po dacie czynności podjętej przez stronę. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m. in. niedopuszczalność odwołania. Powołana norma nie określa, w jakich sytuacjach ma miejsce niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak też podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego złożenia zgodnie z art. 28 k.p.a., albo przez stronę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, Lex nr 81351). W niniejszej sprawie organ wskazał, że będąc do tego zobowiązany wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r. pismem z 15 października 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał radcę prawnego M. K. do uzupełnienia braków odwołania poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Minister podniósł, że nadesłane w wykonaniu powyższego wezwania pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero 25 sierpnia 2019 r. Natomiast odwołanie datowane jest na 29 listopada 2016 r. Oznacza to, że w dniu złożenia odwołania radca prawny M. K. nie posiadał umocowania do reprezentowania skarżącej, a tym samym odwołanie nie zostało skutecznie wniesione z powodu braków formalnych. Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu odwoławczego za nieprawidłową. Jak bowiem trafnie podnosi skarżąca, zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony powinien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie powinien on dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis takiego pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Tym samym brak przedłożenia przez profesjonalnego pełnomocnika udzielonego mu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przy wnoszeniu odwołania należy uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który w trybie tego przepisu powinien zostać usunięty. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powolanych przepisów trafnie przyjmuje się, że uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa nie są kompletne. Z tego powodu w razie wątpliwości należy posiłkować się zasadami wyrażonymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740), dalej zwanej "k.c." I tak, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę. Co istotne, potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje swoim zakresem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, Lex nr 275483 oraz 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 981/21, Lex nr 3347576). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wobec niezałączenia przez radcę prawnego M. K. do odwołania z 29 listopada 2016 r., zawierającego jego podpis, stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu A. O., prawidłowo organ odwoławczy, w wykonaniu wiążącego w sprawie wyroku z 8 kwietnia 2021 r., wezwał ww. pełnomocnika do złożenia w terminie 7 dni wymaganego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie ustanowiony w sprawie pełnomocnik nadesłał potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa, na którym widniała data 25 sierpnia 2019 r. wraz z potwierdzeniem uiszczenia należnej opłaty skarbowej. Z treści tego pełnomocnictwa w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikał zakres umocowania. Stąd też, w ocenie Sądu, twierdzenie organu odwoławczego, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione z powodu braków formalnych należało uznać za niezgodne z prawem i poczynione w oparciu o chybione przesłanki. W szczególności fakt, że widniejąca na pełnomocnictwie data, tj. 25 sierpnia 2019 r., jest późniejsza niż data wniesionego odwołania nie przesądza i nie może przesądzać o zakwestionowaniu prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 4 lipca 2006 r., jeśli usunięcie braku związanego z brakiem pełnomocnictwa nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia jaką datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz to aby pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1918/17, Lex nr 2522520). Wskazywana wyżej zwięzłość regulacji k.p.a. w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa dodatkowo prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy nie było sformalizowanie wymogów dotyczących pełnomocnictwa do działania w imieniu strony. Z związku powyższym, kwestia daty pełnomocnictwa (którego zakres przedmiotowy obejmujący określone postępowanie jest niewątpliwy) nie należy do sfery braków formalnych, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie wniesionego w niniejszej sprawie odwołania. Tym samym Sąd uznał, że przedkładając w zakreślonym do tego terminie stosowne pełnomocnictwo, niebudzące wątpliwości co do zakresu umocowania, pełnomocnik skarżącej skutecznie uzupełnił braki formalne odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z 7 listopada 2016 r. W konsekwencji uznać należało, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu i wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę Minister rozpozna odwołanie skarżącej uwzględniając powyżej przedstawioną ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.