III SA/Kr 913/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Mariusz Kotulski Sędziowie S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. i S. Z. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 2022 r. znak PNO.6624.1.28.2022 w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz skarżących M. Z. i S. Z. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zawiadomieniem z 26 kwietnia 2022 r., nr PNO.6624.1.28.2022, Wójt Gminy Ł., działając na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz.1368) - dalej: rozporządzenie w zw. z art. 47a ust. 1 pkt 1 i art. 47b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2022 r., poz.2185) - dalej: p.g.i.k., poinformował S. Z. i M. Z. (dalej: skarżący) o ustaleniu numeru porządkowego - 190 dla stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z., w obrębie [...]. Odpis ww. zawiadomienia organ doręczył skarżącym 29 kwietnia 2022 r. Na ww. czynność Wójta Gminy Ł., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się stwierdzenia bezskuteczności ww. czynności. Skarżący podnieśli, że zaskarżona czynność się wadliwa, gdyż: 1. budynek od "niepamiętnych czasów" miał nadany numer porządkowy 55. Ponadto zmiany dokonano nie tylko w zakresie numeru porządkowego, ale budynek przypisano do nowej miejscowości - z C. na Z., podczas gdy nie przeprowadzono stosownej procedury, ani nie wydano jakiegokolwiek aktu, który zmieniałby granice miejscowości; 2. zmiana numeru porządkowego jest arbitralna, nieuzasadniona i nie uwzględnia zasady zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych, a samo zawiadomienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, które miałoby być podstawą do zmiany dotychczasowego numeru, który funkcjonował na posesji skarżącego "z dziada pradziada". W uzasadnieniu skarżący podali, że cała korespondencja jest kierowana do nich na adres C. 22, kod poczt. [...]. Na terenie, na którym leży miejscowość C. znajduje się przysiółek wsi – Z.1. Jako część wsi C. jest wpisany do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. z 2013 r. poz. 200) na str. 2560 pod nazwą Z.1, o kodzie TERYT [...]. Oprócz budynku skarżącego organ zmienił numery wraz z nazwą miejscowości także innym mieszkańcom Z.1, co powoduje, że Z.1 jako część wsi C. w zasadzie przestanie istnieć, bo na jego terenie powstanie inna wieś - Z. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1443), nazwy urzędowe miejscowości ustala, zmienia lub znosi minister właściwy do spraw administracji publicznej, a nie wójt gminy. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 grudnia 2014 r., II SA/Ke 995/14. Podali, że nie można prowadzić numeracji w sposób, który "zlikwiduje" Z.1 - część miejscowości C. Nadto również zmiana nazwy miejscowości nie może odbywać się w dowolnym trybie, lecz na wniosek rady gminy, w sposób wskazany w art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w szczególności po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Trybu takiego jednak nie zastosowano. Skarżący podniesli, że o ile sama zmiana numeru porządkowego to czynność materialno-techniczna, to już zmiana nazwy czy przynależności miejscowości nie może odbywać się w tym samym trybie. Brak jest więc przesłanek do ustalenia numeru porządkowego przypisanego do innej wsi - Z. Skarżący podali, że podczas wizyty w Urzędzie Gminy wyjaśniono mu, że zmiana numeru wynika z faktu, że na tym obszarze w przeszłości zmieniono w ewidencji gruntów obręb ewidencyjny, którym obecnie jest Z. Zdaniem skarżących, obręb ewidencyjny nie jest tożsamy z miejscowością, a granice obrębu nie muszą pokrywać się z granicami miejscowości. Podziału na obręby ewidencyjne i określenia ich granic dokonuje starosta w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, po zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Służba geodezyjna nie ma jednak kompetencji do konstytutywnego wyznaczania granic wsi, zwłaszcza biorąc pod uwagę wspomniane art. 7 - 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obrębów fizjograficznych. Wyznaczenie granicy wsi ma bowiem charakter pierwotny względem aktualizacji danych ewidencji gruntów zmierzającej do wyznaczenia lub weryfikacji granicy obrębu geodezyjnego. Skarżący na poparcie swojej argumentacji wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r. II SA/ Sz 957/20. Podkreślili także, że wprowadzona przez ustawodawcę zasada zachowania w najszerszym zakresie dotychczasowych danych wynika wprost z art. 47b ust. 5 p.g.i.k powinna być uwzględniona także przez organy stosujące prawo, jako reguła interpretacyjna dotycząca przepisów rozporządzenia wykonawczego. Skarżący zarzucili też, że organ nie wziął pod uwagę zasady zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Ponadto podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 12 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368) numery porządkowe o strukturze niespełniającej wymogów określonych w § 6 ust. 1- 3, nadane przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, mogą być stosowane w ewidencji miejscowości, ulic i adresów, jeżeli zapewnią ich czytelną identyfikację w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi. Tymczasem organ nie wykazał, że numer budynku skarżącego nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani nie zapewnia unikalności lub czytelnej identyfikacji w terenie. Tym samym również w tym zakresie brak jest uzasadnienia do zmiany numerów porządkowych budynków. W odpowiedzi Wójt Gminy Ł. wniósł o oddalenie skargi. Podał, że podjął czynność zmiany numeru porządkowego budynku należącego do skarżącego na skutek licznych uwag zgłaszanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii o pilną weryfikację podwójnych numerów porządkowych występujących w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do miejscowości Z. Powyższe dotyczyło również nr Z. 55. Podstawą takiego działania były ustalone granice obrębów ewidencyjnych - przy wprowadzaniu ewidencji gruntów ustalono granice obrębów Obwieszeniem Głównego Geodety Województwa z 3 września 1984 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją gruntów całej gminy Ł. Ustalenia te ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] o nr 9/84 poz. 36 z 4 października 1984 r. Organ podał, że granica pomiędzy miejscowością C. i miejscowością Z. przebiega rzeką D. Tak ustalonym granicom obrębów odpowiadają granice miejscowości C. i Z. wpisane do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości ich części (Dz. U. z 2013 r., poz. 200) o kodzie TERYT [...] C. i kodzie TERYT [...] Z. W związku z tym, ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntu i kopii mapy, że należąca do skarżącego działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym Z. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast właściciele tej nieruchomości od chwili założenia nowej ewidencji w 1984 r. posługiwali się adresem C. 23, co było niezgodne ustalonymi granicami obrębów i granicami miejscowości. Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ podał, że przepis art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, odnosi się do ustalenia, zmiany nazwy miejscowości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nieruchomość skarżącego - działka nr [...], na której posadowiony jest budynek, położona jest w miejscowości Z., a nie C. W związku z tym zmiana oznaczenia numeru porządkowego budynku z nr 55 na nr 190 nie dotyczy innej miejscowości niż Z. Również z treści oznaczeń zawartych na decyzji - nakazie płatniczym na rok 2022 r. wydanym przez Wójta Gminy Ł. z 14 stycznia 2022 r., a także z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka ta położona jest w miejscowości Z. W związku z istnieniem od lat rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, organ w oparciu o § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368, z późn. zm.) dokonał z urzędu zmiany numeracji porządkowej w trybie czynności materialno-technicznej. Ponieważ przepis ten klasyfikował dokonanie zmiany numeracji jako czynność materialnotechniczną nie było konieczne sporządzanie uzasadnienia do dokonanej zmiany. Jej celem było jedynie przywrócenie zgodności w dokumentacji publicznej, która w sposób znaczący nie wpływała na sytuację zainteresowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ organ nie przedstawił w aktach sprawy dokumentów, które potwierdzałyby prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej zmiany numeracji budynku. Braki te uniemożliwiły Sądowi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej czynności, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Z uwagi na tożsamość stanów faktycznych i argumentacji stron oraz zagadnienia prawnego, uzasadnienie niniejszego wyroku powtarza argumentację zawartą w pozostałych wyrokach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie zaskarżonej czynności ustalenia numeru porządkowego budynku. W sprawie miały zastosowanie poniżej cytowane przepisy. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia reguluje ono szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic, adresów, zwanej dalej "ewidencją". Zgodnie z § 9 rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Zgodnie z kolei z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Jak stanowi art. 47 b ust. 1 p.g.i.k. właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce, o której mowa w ust. 1, oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw - nazwę miejscowości (ust. 2). Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej zawiadomienia o aktualizacji, uzupełnieniu lub zmianie danych ewidencyjnych – nie jest wymagane zawarcie w tekście zawiadomienia o dokonaniu czynności materialno-technicznej (tu: zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku) pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tak jak tego wymaga np. art. 107 §1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jednakże, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności materialno technicznej musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Wymienionym na wstępie "zawiadomieniem o ustaleniu numeru porządkowego budynku"- bezspornie organ dokonał w istocie dwóch zmian: ustalił "nowy" numer porządkowy budynku ("190") w miejsce dotychczasowego ("55"), ale również zmieniona została nazwa miejscowości z "C." na "Z.". Nie jest więc tak, jak to sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że nieruchomość skarżącego znajdowała się w miejscowości "Z.", ponieważ z akt wynika, że do chwili dokonania zaskarżonej czynności: - skarżący posługiwał się adresem ze wskazaniem miejscowości "C."; - takim samym adresem posługiwały się organy (nakaz płatniczy za 2022 r; doręczenia znajdujące się w aktach administracyjnych dotyczące np. zaskarżonej czynności). Organ w zawiadomieniu wskazał jako podstawę swojego działania § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Powołany przepis wymienia w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (punkty od 1 do 7) przyczyny aktualizacji (zmiany lub uzupełnienia) danych ewidencyjnych. Brak uszczegółowienia podstawy prawnej działania organu jest o tyle istotny, że wyliczenie zawarte w § 9 jest katalogiem zamkniętym. Nie wiadomo więc jakie konkretne przyczyny stały się podstawą dokonanych zmian. Rację ma przy tym skarżący, że obowiązujący dla gminy Ł. wykaz urzędowych nazw miejscowości w obwieszczeniu wymienia m.in.: - miejscowość C. (oznaczoną jako wieś) o kodzie TERYT nr [...] (str. 309 wykazu); - miejscowość Z.1 oznaczoną jako część wsi C. o kodzie TERYT nr [...] (str. 2560) - miejscowość Z. oznaczoną jako wieś o kodzie TERYT nr [...] (str. 2541 wykazu). Miejscowości te zostały wymienione w kolejnym urzędowym wykazie - Załączniku do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. (poz. 2360). W aktach sprawy znajdują się kserokopie korespondencji wskazującej na podwójną numerację we wsi Z., ale zdaniem skarżącego – jego prawidłowym i faktycznie używanym adresem była wieś C. (a właściwie Z.1 jako część wsi C.). Z akt nie wynika, aby we wsi C. była podwójna numeracja – numeru porządkowego dotychczas używanego przez skarżącego. Sąd nie był przy tym w stanie zweryfikować twierdzeń skarżącego i organu ponieważ w aktach nie ma również wyrysowanych granic miejscowości o ww. kodach TERYT, co w konsekwencji uwzględniając także odpowiedź na skargę – uniemożliwia Sądowi zrekonstruowanie w sposób miarodajny całokształtu przesłanek, którymi kierował się organ przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Brak dokumentów źródłowych uzasadniających legalność i prawidłowość dokonanej czynności powoduje, że zasadność przesłanek jakimi kierował się organ dokonując zaskarżonego zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku wymyka się kontroli Sądu. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy i w jakim zakresie istnieje podstawa do zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych uszczegółowiając podstawę prawną zawiadomienia poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz zgromadzą w aktach dokumenty poświadczające zasadność dokonywanych zmian. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I wyroku) na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonej opłaty wpisu od skargi (pkt II wyroku).