I SAB/Go 29/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Damian Bronowicki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W.R. na przewlekle prowadzone postępowanie Zarządu Związku [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 rok postanawia: 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. UZASADNIENIE W dniu 21 listopada 2019 r. (data nadania) W.R. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku [...] w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. domagając się: stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a jeżeli osoba taka nie zostanie wykryta, pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu; podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości; wymierzenia organowi grzywny w wysokości 20 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Związku [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że sprawa nie nosi znamion przewlekłości zwłaszcza zawinionej przez organ. Jednocześnie zaznaczył, że w dniu 23 lipca 2019r. do organu wpłynęło ponaglenie strony do załatwienia sprawy. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2019r. Zaś w dniu 9 sierpnia 2019r. organ przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] września 2019r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego, przedstawionego w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim przejęciu do rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 93/18, w której pojawiło się powyższe zagadnienie prawne, postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W konsekwencji postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne, została złożona w terminie i należycie opłacona lub z innych przyczyn nie jest niedopuszczalna. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne). Przeszkodą do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi okoliczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania przez Zarząd Związku [...]. Zgodnie z § 2b art. 53 P.p.s.askargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności w kwestii możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania wniesionej już po jego zakończeniu. Zagadnienie to było m.in. przedmiotem pytania prawnego przestawionego postanowieniem NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim przejęciu sprawy do rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 93/18, w której pojawiło się powyższe zagadnienie prawne, postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W motywach uzasadnienia tego postanowienia NSA wyjaśnił, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie - powołanego w postanowieniu, którym przedstawiono zagadnienie prawne - art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Stwierdził, że ponaglenie aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musi zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że skarżący tego wymogu nie spełnił bowiem wniósł ponaglenie po zakończeniu przez organ postępowania w sprawie. Z tego też względu NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wyjaśnić zatem należy, że kwestia możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania wniesionej już po jego zakończeniu nie została wprost przesądzona w ww. postanowieniu NSA z dnia 2 września 2020 r. Niemniej jednak na końcu czynionych rozważań NSA zauważył, że 22 czerwca 2020r. w sprawie o sygn. II OPS 5/19 została podjęta uchwała zawierająca rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wobec powyższego, mając także na względzie ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na przewidziane w przepisach P.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia uznać należy, że uchwała II OPS 5/19 będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2286/19 i postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 102/20; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na zbliżoną treść przepisów regulujących kwestie załatwienia sprawy przez organ w danym terminie bez znaczenia jest to czy dana sprawa prowadzona jest przez organ na gruncie K.p.a. czy też Ordynacji podatkowej. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. NSA stwierdził, że użyty w art. 53 § 2b P.p.s.a. termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. NSA w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdził, iż treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Wskazał też, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadto NSA podkreślił, że w celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. W przypadku postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego tym prejudykatem będzie niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego, wydany na skutek skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, prejudykat powyższy został unormowany w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Tenże akt prawny określił w sposób jednoznaczny w art. 5 ust. 1, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie tej ustawy, zarówno po prawomocnym zakończeniu postępowania, jak i przed jego wszczęciem. Uwzględniając powyższe, a nawiązując do omawianego już art. 53 § 2b P.p.s.a. NSA stwierdził, że nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku [...] w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r.w dniu 21 listopada 2019 r. Przy czym z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., z zatem ponad dwa miesiące przed złożeniem skargi, organ ten umorzył postępowanie w sprawie określenia skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Skoro zatem skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku [...] po zakończeniu przez organ postępowania w sprawie, w której ta przewlekłość miała wystąpić uznać należy, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi a skarga ta jest niedopuszczalna. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.(pkt 2 sentencji postanowienia).