II SA/Gl 771/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XLV/369/17 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Miejska w Świętochłowicach uchwałą z dnia 19 grudnia 2017 r., nr XLV/369/17 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2017 r., poz. 7310), działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm. – dalej p.r.d.) oraz art. 40 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. – dalej u.s.p.) uchwaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w C. Zarzucono naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym w 2018 r. na terenie Świętochłowic, oderwanych od rzeczywistych wydatków. Mając na uwadze podniesiony zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że Rada Miejska w Świętochłowicach w większości przypadków w sposób rażąco wygórowany ustaliła stawki kosztów usunięcia, a zwłaszcza przechowywania pojazdów. Stawki te nie stanowiły odzwierciedlenia rzeczywistych kosztów umożliwiających przeprowadzenie tego rodzaju czynności na terenie Świętochłowic w 2018 r., a w przypadku kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów przewożących materiały niebezpieczne w ogóle nie wiadomo, jakimi kryteriami kierował się organ stanowiący uchwałę. Podobna sytuacje przedstawia się w przypadku ustalenia stawek kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji w tym zakresie spowodowało ich powstanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że w ocenie Rady nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na nieobowiązującą już uchwałę, bądź kontynuowanie skutecznie wszczętego postępowania w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że nieobowiązujące już postanowienia takiej uchwały wywołały skutki prawne, a w szczególności były podstawą powstania oraz nadal rodzących się stosunków prawnych lub mogą doprowadzić do takich skutków na mocy reguł intertemporalnych. Organ, podejmując uchwałę co do określenia stawek, wziął pod uwagę następujące kryteria: 1) koszty bezpośrednie, odzwierciedlone wartością umowną powierzanych podmiotom zewnętrznym usług, polegających na przemieszczeniu pojazdu na parking strzeżony oraz całodobowym parkowaniu pojazdu, 2) koszty pośrednie osobowe (wynagrodzenie wraz z pochodnymi funkcjonariuszy oraz pracowników Urzędu zaangażowanych w procedurę usuwania i przechowywania pojazdów wraz z kosztami obciążającymi pracodawcę, związane z nimi m. in. koszty rzeczowe), 3) konieczność utrzymywania rezerwy miejsc parkingowych, 4) stawki podobne stosowane we wcześniejszych latach. Gmina Świętochłowice musi niekiedy przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie właściciela pojazdu. W tym czasie generowane są koszty, których później, z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu przez powołane do tego organy - nie można odzyskać. Żaden przepis ustawy nie nakazuje Radzie utożsamiania wysokości uchwalonych opłat ze stawkami faktycznie ponoszonymi przez Gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jakkolwiek zaskarżona uchwała w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie czyni to zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego, jak w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. Sąd doszedł do przekonania, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Nie może ulegać wątpliwości, że prawidłowa realizacja przez radę powiatu delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 p.r.d. powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie przez radnych, a następnie przez organ nadzoru, ewentualnie sąd administracyjny, miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy, uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie, z pominięciem ustawowych kryteriów. Fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały (zob. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 861/18). Najpóźniej szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego, czy też postępowania sądowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. W orzecznictwie i doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, iż organ samorządu terytorialnego, wydając akt prawa miejscowego, ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia (por. T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo lakoniczne i w większej części stanowi powtórzenie przepisów ustawowych. Dodatkowo, w niniejszej sprawie nawet na etapie postępowania sądowego nie zostało wykazane, by przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu powyższych wymogów i przy zachowaniu wynikających z ustawy kryteriów. Także bowiem na tym etapie nie przedstawiono pełnych i miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale. Gdy zaś chodzi o poniesione przez Powiat wydatki nie zostało w żaden sposób wykazane, aby były one jednocześnie wszystkie związane z "koniecznością sprawnej realizacji zadań" o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę zauważa się, że Gmina Świętochłowice musi niekiedy przeprowadzić postępowania mające na celu ustalenie właściciela pojazdu, a w tym czasie generowane są koszty, których później, z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela, nie można odzyskać. Tym samym, bez upoważnienia ustawowego, "przerzucono" na konkretne osoby konieczność ponoszenia kosztów, które nie dotyczą ich bezpośrednio, za które nie odpowiadają, a mają na celu sfinansowanie kosztów powodowanych przez inne osoby (trudnych, albo niemożliwych do odzyskania, bądź generowanych przez opieszałe postępowania organu w sprawach innych właścicieli). Takie koszty nie mogą być w żadnym przypadku uznane jako "konieczne" w odniesieniu do obowiązku sprawnej realizacji zadań, o jakich mowa w art. 130a p.r.d. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane, aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności, jako aktu prawa miejscowego w całości (z uwagi na ścisłe powiązanie wszystkich przepisów) na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozostaje do rozważenia kwestia następstw tego orzeczenia w świetle treści art. 130a ust. 5c i ust. 2a w zw. z ust. 6 ustawy p.r.d. Skoro w świetle tych przepisów właściciel lub osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może być obciążona za usunięcie i parkowanie jedynie według wysokości opłat i kosztów ustalonych zgodnie z uchwałą, o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., to należy przyjąć, że w tym zakresie (gdy chodzi o podstawę obciążenia opłatami i kosztami) nie może istnieć brak uregulowania prawnego (luka prawna). Rozważać zatem można w takiej sytuacji dwie możliwości. Pierwsza, że będzie obowiązywać w dalszym ciągu poprzednia uchwała (jeżeli nie wynika z niej, iż obowiązuje jedynie w danym roku), względnie, iż istnieje możliwość podjęcia na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., w miejsce uchwały, której nieważność została stwierdzona, nowej uchwały regulującej kwestie opłat i kosztów za dany, miniony już okres, przy jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu przyjętych w niej stawek w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Zezwala na to art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 z późn. zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.