II OSK 767/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 309/05 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 767/06 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. II SA/Ke 309/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego – uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając jednocześnie, że nie podlega ono wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji naprowadził, że postanowieniem z dnia [...] Kolegium na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 137 k.p.a., umorzyło postępowanie zażaleniowe po rozpatrzeniu zażalenia, a następnie wniosku o wycofanie zażalenia wniesionego przez A. Z. – pełnomocnika Z. i W. C. na postanowienie Starosty J. z dnia 14 kwietnia 2004 r. uzgadniające w zakresie ochrony środowiska zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie końcowego odcinka rowu odwadniającego obwodnicy J. SKO ustaliło, że Starosta J. uzgadniając zamierzenie inwestycyjne podał, iż jego budowa nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko oraz nie będzie stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W zażaleniu zakwestionowano natomiast właściwość organu, gdzie wg żalącego się organem tym winien być Wojewoda Świętokrzyski. Zażalenie to zostało następnie cofnięte, a skarżący przyznał istnienie właściwości Starosty J. Kolegium dokonało oceny zaskarżonego postanowienia i uznało je za zgodne z prawem. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania na środowisko jest wymagany zgodnie z § 2 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dlatego Starosta J. był organem właściwym do uzgodnienia tych inwestycji, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. sformułowała zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego oraz art. 137 k.p.a. poprzez uwzględnienie cofnięcia zażalenia, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia rażąco naruszającego prawo, a nadto art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w postępowaniu dowodowym i niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia tym bardziej, że organ II instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający charakteru inwestycji, a w konsekwencji przedwczesnym jest stwierdzenie, że organem właściwym do uzgodnienia był Starosta, a nie Wojewoda Świętokrzyski. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie i wskazało, że M. W. nie skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia aktu administracyjnego i w konsekwencji w świetle art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie należy do kręgu osób, którym przysługuje skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Wskazując na przepis art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, a także na objęte skargą postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego wydane przez organ II instancji w trybie art. 137 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a. wywiódł, że warunek dotyczący wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony i M. W. mogła skutecznie złożyć skargę do Sądu Administracyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że ustawowy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie oznacza, iż ze środków tych w toku postępowania administracyjnego musi skorzystać strona wnosząca skargę. Wystarczy, jeżeli od rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu środek odwoławczy złoży którakolwiek ze stron uruchamiając tym samym tryb postępowania odwoławczego. Natomiast przyjęcie poglądu Kolegium jest nie do przyjęcia i pozostaje w sprzeczności z art. 52 i art. 50 p.p.s.a. Przechodząc następnie do skargi Sąd wskazując na art. 134 § 1 p.p.s.a. podniósł, że rozpoznając skuteczność cofnięcia zażalenia przez A. Z. organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przeoczył bowiem fakt, że w zażaleniu a następnie "wniosku o cofnięcie zażalenia" A. Z. podając się za pełnomocnika Z. W. C. w żaden sposób swojego umocowania nie udokumentował – nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa. W aktach brak jest także wzmianki o tym, aby małżonkowie C. upoważnili A. Z. ustnie do protokołu, ani też żadna okoliczność nie pozwala na przyjęcie, że organ mógł odstąpić od przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa przy przyjęciu sytuacji przewidzianej przepisem art. 33 § 4 k.p.a. Wprawdzie w piśmie z dnia 18 maja 2004 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w J. A. Z. podał, że pełnomocnictwo złożył do akt, jednakże okoliczność ta nie znajduje w nich żadnego potwierdzenia. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego w ramach badania warunków formalnych złożonego zażalenia, a następnie wniosku o jego cofnięcie, było sprawdzenie prawdziwości twierdzeń A. Z. odnośnie do umocowania przez małżonków C. do działania w ich imieniu. W razie konieczności rzeczą organu było zobowiązanie w trybie art. 62 k.p.a. do złożenia dokumentu pełnomocnictwa od skarżących. Zażalenie bowiem winno odpowiadać wszystkim warunkom formalnym podania, o jakim mowa w art. 62 k.p.a., a jeżeli wnosi je pełnomocnik - to winien on złożyć również dokument pełnomocnictwa /art. 33 § 3 k.p.a./. Niezłożenie dokumentu jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu, a przeoczenie powyższego przez organ II instancji prowadzić może do rozpoznania środka odwoławczego pochodzącego od osoby nie mającej należytego umocowania, a w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nadmienił również, że problem braku pełnomocnictwa dla A. Z. SKO dostrzegło dopiero przy doręczaniu zaskarżonego postanowienia stronom, gdzie doręczenia dokonano bezpośrednio Z. i W. małż. C., a nie A. Z. . Nie przesądzając sprawy umocowania A. Z. do reprezentowania małż. C. Sąd podniósł, że brak wyjaśnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie uzasadnia również art. 152 tej ustawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło w całości opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ poprzez przyjęcie, że nie załączenie przez organ dowodu pełnomocnictwa stron, które jak wynika z akt sprawy w istocie istniało, upoważniało Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dającego postawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, chociaż wątpliwość ta winna być wyjaśniona przez Sąd na rozprawie, w której uczestniczył pełnomocnik Kolegium, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.; b/ art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie uzasadnia osnowy wyroku. Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty i wnioski naprowadzono, że Sąd w wyroku przyznał, iż A. Z. złożył do akt pismo z oświadczeniem dotyczącym pełnomocnictwa od małż. C., którego to pełnomocnictwa brak w aktach sprawy. Mając możliwość sprawdzenia tego oświadczenia na rozprawie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., w której to rozprawie uczestniczył pełnomocnik Kolegium, Sąd bezpodstawnie uznał, iż należy zaskarżone postanowienie uchylić, a w sprawie prowadzić ponowne postępowanie. Gdyby Sąd przeprowadził postępowanie w zakresie przyczyn braku dowodu pełnomocnictwa i zapytał o to na rozprawie pełnomocnika Kolegium, to niewątpliwie dokument taki będący w posiadaniu organu II instancji natychmiast zostałby doręczony. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy A. Z. przedłożył Kolegium stosowne pełnomocnictwo, jednakże organ odwoławczy przez przeoczenie nie załączył go do akt sprawy głównej. Jako dowód do skargi kasacyjnej załączone zostało w kserokopii pełnomocnictwo Z. C. i W. C. datowane J., dnia 14 marca 2003 r. Przeprowadzenie tego uzupełniającego dowodu przez Sąd nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania i pozwoliło zachować ekonomikę procesową. Mimo dowodów na okoliczność istnienia pełnomocnictwa w postaci oświadczenia A. Z. oraz dopuszczeniu go przez Kolegium do reprezentowania strony Sąd błędnie przyjął, że brak dokumentu pełnomocnictwa można uzupełnić wyłącznie poprzez ponowne prowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Nie może ujść uwadze także to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w przypadku, gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego w uzasadnieniu wyroku należy wskazać na podstawę prawną oraz na jej wyjaśnienie, a Sąd nie powołał się na żaden przepis postępowania, który został przez Kolegium naruszony, a także nie uzasadnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Także stanowisko dotyczące "bardziej wnikliwego" zbadania przez Kolegium postanowienia organu I instancji z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zakresie właściwości tego organu jest zupełnie niezrozumiałe, skoro Sąd nie zakwestionował tej właściwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie formułując końcowego wniosku naprowadził, że skarżąca M. W. nigdy nie była właścicielką nieruchomości zajętej pod budowę obwodnicy J. Właścicielką była natomiast Z. F.– córka M. W., która sprzedała całą nieruchomość Skarbowi Państwa. Wobec tego M. W. nie miała interesu prawnego i nie powinna być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a pomyłkowo została uznana za stronę postępowania administracyjnego. Do odpowiedzi załączony został akt notarialny sporządzony w dniu 8 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W podstawie kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Zarzut ten obejmuje naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przez poprzez przyjęcie, że brak w aktach administracyjnych pełnomocnictwa udzielonego A. Z. przez małż. C, które w istocie istniało, upoważniało Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dającego postawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, chociaż wątpliwość ta winna być wyjaśniona przez Sąd na rozprawie w trybie art.106 § 3 P.p.s.a., a także naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku nie uzasadnia osnowy wyroku. W świetle ustaleń Sądu Wojewódzkiego, A. Z. podając się jako pełnomocnik Z. i W. C. złożył zażalenie na postanowienie Starosty J. z dnia 14.04.2004r. uzgadniające pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przedstawieniu akt sprawy Samorządowemu Kolegium O. w Kielcach, A. Z. podkreślając się również jako pełnomocnik wymienionych wyżej osób, wnioskiem z dnia 24.06.2004r. cofnął zażalenie, przy czym do żadnego z wymienionych pism procesowych dokument pełnomocnictwa nie został dołączony. Również w aktach administracyjnych dokumentu pełnomocnictwa nie było, natomiast dokumentem wskazującym na udzielenie pełnomocnictwa była informacja zawarta w piśmie A. Z. datowanym J., 18.05.2004r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w J. Stwierdzony przez Sąd I instancji brak dokumentu pełnomocnictwa stanowił wyłączną podstawę uwzględnienia skargi M. W. W świetle powyższych ustaleń ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., gdzie skarga kasacyjna upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że Sąd I instancji z urzędu nie dopuścił dowodu z pełnomocnictwa i nie wezwał obecnego na rozprawie pełnomocnika organu o jego przedłożenie. Zasadą jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne, wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie to wynika z normy ustrojowej, a to przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Unormowanie to nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do poszukiwania dowodu z dokumentu, skoro - jak już wyżej stwierdzono - sąd ten powołany jest do kontroli legalności zaskarżonego aktu. Niemniej jednak wskazany przepis stwarza możliwość dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu, warunkując jednak skorzystanie przez sąd z tego uprawnienia od niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, przy jednoczesnym nieprzedłużaniu nadmiernie postępowania sądowego. Uprawnienie to niewątpliwie nawiązuje do zasady szybkości postępowania sądowego w powiązaniu z zasadą ekonomii procesowej, obejmującej nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne ale i postępowanie administracyjne. W realiach niniejszej sprawy właśnie zasada szybkości postępowania i ekonomii procesowej wymagały wyjaśnienia kwestii istnienia dokumentu pełnomocnictwa, na które powołał się w swoim piśmie z dnia 18.05.2004r. A. Z.– wnoszący zażalenie, a następnie - cofający wniesiony środek odwoławczy. Zaznaczyć należy, że nie byłoby to poszukiwanie dowodu z dokumentu ale uzupełnienie braku formalnego, który w postępowaniu administracyjnym podlegał uzupełnieniu w trybie art.64 § 2 Kpa, co trafnie wskazał w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki. Zatem uwzględnienie skargi tylko z tej przyczyny, że w aktach administracyjnych brak było dokumentu pełnomocnictwa i w sytuacji, gdy w rozprawie brał udział pełnomocnik organu, który na pytanie Sądu mógł kwestię tą wyjaśnić (a nawet uzupełnić), zasadnym czyni opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Z tego względu, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art.203 pkt 2 P.p.s.a.