I OSK 2398/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 928/20 w sprawie ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 928/20, na podstawie art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił sprzeciw Miasta [...] od decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na mocy zaskarżonej decyzji uchylono decyzję Starosty L. nr [...] z [...] lipca 2019 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz [...] z siedzibą w L. odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W., na terenie Dzielnicy W., KW nr [...] wydzielonych pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.". W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro bowiem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania, a tym samym nie wyjaśnił sprawy w dostatecznym zakresie, przez co w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., który to brak rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty L. do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., dokonania ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej, w której jako użytkownik wieczysty ujawniony jest [...] S.A., pominięcie postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...], niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości skarbowej na rzecz Miasta [...] bez zgody Skarbu Państwa, wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień [...] z siedzibą w L. do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., z tego powodu, że Starosta L. wydał decyzję co do istoty sprawy w oparciu o wadliwy i nieaktualny operat szacunkowy. Przedmiot sprawy dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego. Skargę kasacyjną złożyło Miasto [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez: - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, bez czego nie było możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie, z tego punktu widzenia, oceny prawidłowości skorzystania przez Wojewodę z art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, tj. brakiem ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej nr [...] z [...] czerwca 2009 r., o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w efekcie czego nie wyjaśniono, czy doszło do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego, czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu administracyjnym, co niweczy zarazem całość rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących operatu, czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło do oddalenia sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia; - błędną wykładnię tych przepisów i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek do wydania tej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy art. 64e p.p.s.a. stanowi o ocenie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że chodzi tu o wszystkie przesłanki procesowe, a więc nie tylko wymienione wprost w art. 138 § 2 k.p.a., ale także te pozostałe wymagane do wydania decyzji kasatoryjnej, których to przesłanek Sąd pierwszej instancji nie analizował, czym obraził art. 64e p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie wyjaśnił, czy Miasto powinno być w ogóle stroną postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej decyzji skoro nie ustalono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego, czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto ewentualnie powinien być płatnikiem odszkodowania, a zarazem czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło do oddalenia sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia; 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 127 § 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia, że - ponieważ wywłaszczenie dokonane w wyniku decyzji podziałowej nie mogło objąć prawa własności Skarbu Państwa (a jedynie użytkowanie wieczyste) - to Miasto nie stało się właścicielem działek i płatnikiem odszkodowania, wobec czego nie powinno być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, zaś zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania niepochodzącego od strony, a w rezultacie skierowana do osoby niebędącej stroną, co czyniło błędnym (a w najlepszym razie przedwczesnym) jej wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz - w rezultacie - skutkowało wadliwym brakiem uwzględnienia sprzeciwu Miasta; 3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia, że na skutek braku ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. - w efekcie czego nie wyjaśniono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego, czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania - doszło do udzielenia przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie błędnych i naruszających przepisy prawa materialnego (a co najmniej przedwczesnych) wskazówek wytyczających ramy ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ I instancji, co powinno było prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu, a nie jego oddalenia; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego, czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania, bez wyjaśnienia których to kwestii dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji była niepełna i wadliwa, a zarazem przedwczesna, zaś wyrok pozbawiony ustaleń w tym zakresie nie poddaje się prawidłowej kontroli kasacyjnej, bowiem dopiero zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach pozwoli stwierdzić, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; 5. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. poprzez: - błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu za dopuszczalne dokonania w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny operatu i wyrażenia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania związanych z treścią operatu i zarzutami do niego, gdy tymczasem w sprawie ze sprzeciwu od decyzji rzeczą Sądu pierwszej instancji było jedynie zweryfikowanie, czy do wytkniętej przez Wojewodę wadliwości operatu rzeczywiście doszło i czy miało to miejsce w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które nie mogły być usunięte (sanowane) w trybie art. 136 k.p.a., w efekcie czego pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ergo czy uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; - niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania dotyczących treści operatu i zgłoszonych do niego zarzutów merytorycznych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wykraczało poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej obejmującej jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś merytoryczna kontrolę operatu wraz z zarzutami do niego, a w efekcie prowadzi do odmiennego od wynikającego z kontrolowanej decyzji ukierunkowania dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; 6. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia sprzeciwu oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wyjaśnionych w zarzutach poprzedzających (a co najmniej wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zdecydowanie przedwczesne). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, zwrócono się o uznanie i przyjęcie, że wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.) oraz skorygowanie opisu stanu sprawy, oceny prawnej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej zgodnie z treścią niniejszej skargi kasacyjnej (art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Pismem z 25 listopada 2020 r. Miasto [...] podtrzymało w całości skargę kasacyjną wraz z wnioskami i argumentacją w niej zawartymi, a nadto przedstawiło dalsze uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. i z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z: art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 127 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów wyjaśnić na wstępie należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zadaniem natomiast Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek, warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu - z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. - status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2530/20). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wskazując na szereg nieprawidłowości w ww. operacie, Wojewoda M. stwierdził w szczególności, że narusza on § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej. Zdaniem organu odwoławczego operat nie był też zgodny z § 29 cyt. rozporządzenia ze względu na naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Poza tym organ odwoławczy wskazał także, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n., bowiem klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego zawierała inną wartość nieruchomości niż przyjęta w operacie i była wewnętrznie sprzeczna. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, zawierającego szereg poważnych naruszeń prawa (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczyło również o naruszeniu przez Starostę L. przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego Wojewoda M. uznał, że zachodziła w tym przypadku konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione było wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji – jak twierdził bowiem Wojewoda - naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłączała bowiem przeprowadzenie w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez organ odwoławczy przyczyny uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2019 r., stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwu przez Miasto [...], Sąd Wojewódzki - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. W przeciwnym przypadku naruszyłby bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a. Słusznie zatem Sąd I Instancji nie badał kwestii związanych z zagadnieniami podnoszonymi przez autora skargi kasacyjnej, a dotyczącymi skutków decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie nr [...] z obrębu [...], opisanej w KW nr [...] na działki drogowe nr: [...], [...], [...] i [...] w kontekście przymiotu strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym, skupiając się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez Wojewodę w zakresie prawidłowości i ważności operatu szacunkowego dawały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie natomiast zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji oznacza m.in., że kwestia merytorycznej zasadności wniosku użytkowania wieczystego o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli więc w postępowaniu administracyjnym dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę w toku instancji, zaktualizuje się uprawnienie wszystkich stron tego postępowania do wniesienia skargi. Wówczas to sąd rozpoznający skargę dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania. Wobec powyższego, niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 127 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatrywał w tym, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował w zaskarżonym wyroku uchylenie się przez Wojewodę od wyjaśnienia kluczowej - w kontekście dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. - kwestii dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. W konsekwencji pozbawiony usprawiedliwionych podstaw był również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia nieaktualności i wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania, to obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji kasatoryjnej, było jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało zaś konieczność odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Wojewodę w odniesieniu do operatu szacunkowego w zaskarżonej decyzji, a co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie można zatem zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż dokonując oceny zgłoszonych do operatu przez organ odwoławczy zarzutów, wykroczył poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej. Przy czym podkreślić należy, że formułując zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie – poza podnoszoną kwestią braku oceny skutków decyzji podziałowej - de facto nie wskazał, co - jego zdaniem – stanowiło w tym przypadku niedozwoloną merytoryczną ocenę rzeczonego operatu oraz które ze wskazań co do dalszego postępowania związane z jego treścią i zgłoszonymi do niego zarzutami merytorycznymi były wadliwie i przedwczesne. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił sprzeciw Miasta [...] wniesiony od decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r. a tym samym chybiony był więc również zarzut naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.