II GSK 1626/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 501/12 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Zarządu Województwa [...] 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 501/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zw. dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] (działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]) z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] maja 2012 r., określającą kwotę ([...] zł) przypadających do zwrotu środków dofinansowania otrzymanego przez "B." Spółkę z o.o. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO [...]) Działanie 1.1 Schemat 1.1.A2 - w zakresie wydatków przedstawionych do refundacji na podstawie wniosków o płatność nr [...]. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja [...] Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] listopada 2011 r. została uchylona decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. pomiędzy [...] Instytucją Pośredniczącą (dalej: [...]IP) a "B." Spółką z o.o. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]". W odniesieniu do tego projektu został przeprowadzony audyt przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej, podczas którego nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, zaś z raportu pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że badane w projekcie wydatki kwalifikowane były zasadne i zaplanowane w odpowiedniej wysokości, posiadały bezpośredni związek z celami projektu i były niezbędne dla jego realizacji. Natomiast w dniach [...] maja - [...] lipca 2011 r. pracownicy [...] Instytucji Pośredniczącej ds. kontroli projektów przeprowadzili w siedzibie beneficjenta kontrolę, którą objęto m.in. proces wyboru przez spółkę wykonawców do zakupu 1) wykrawarki mechanicznej i 2) hydraulicznej prasy krawędziowej. Na podstawie wyników tej kontroli [...] Instytucja Pośrednicząca uznała, że beneficjent naruszył "Wytyczne Programowe Instytucji Zarządzającej RPO WD w zakresie ogólnych zasad udzielania zamówień i wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych przepisami ustawy Prawo Zamówień Publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetów 1-9 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (z wyłączeniem działania 1.3)" w ich wersji z dnia 27 stycznia 2009 r. (dalej zwane "Wytycznymi Programowymi"), przyjęte na mocy uchwały nr 2363/III/09 Zarządu Województwa [...]. Zdaniem organu, w przypadku zakupu wykrawarki mechanicznej doszło do naruszenia części II B pkt 5 Wytycznych Programowych (bowiem w zapytaniu ofertowym na zakup tego urządzenia beneficjent zawarł kryteria, które nie pozwoliły na obiektywne porównanie i ocenę zgłoszonych ofert) oraz części II B pkt 7 Wytycznych Programowych (gdyż beneficjent nie dookreślił znaczenia punktacji przyjętych kryteriów), a także naruszono zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty. Stwierdzone na podstawie kontroli uchybienia skutkowały wydaniem przez [...] Instytucję Pośredniczącą decyzji o obowiązku zwrotu dofinansowania w określonej kwocie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie w całości utrzymane przez Zarząd Województwa [...], działający w charakterze Instytucji Zarządzającej RPO [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego ani z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że łącząca skarżącą spółkę oraz [...] Instytucję Pośredniczącą umowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. (wraz z aneksami) przyznająca tejże spółce dofinansowanie zobowiązywała beneficjenta m.in. do stosowania odpowiednich unormowań oraz zasad dotyczących zachowania procedur przy udzielaniu zamówień. Strony postanowiły również (§ 8 ust. 1 umowy), że jeżeli beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, to beneficjent jest zobowiązany do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub części, wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawie o finansach publicznych na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do przypisania beneficjentowi uchybień proceduralnych w procesie wyboru ofert na zakup wymienionych wcześniej przedmiotów w ramach przedstawionego projektu. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły i oceniły, że przy wyłanianiu podmiotu, który miałby dostarczyć wykrawarkę mechaniczną, doszło do naruszenia zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych, bez wcześniejszego sprecyzowania kryteriów wyboru oraz bez określenia punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów. Beneficjent - dysponując trzema propozycjami ofert sprzedaży - pominął ofertę zawierającą najniższą cenę (choć nie uznał tej oferty za nieważną), zaś z dwóch pozostałych wybrał ofertę tańszą, nie wykazując jednak, by miała ona walory najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych. Sąd podzielił również ocenę organów, że w zapytaniu ofertowym beneficjent nie skonkretyzował niektórych kryteriów (m.in. "parametry techniczne oferowanej maszyny"). Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów, że w postępowaniu w przedmiocie wyboru wykonawcy na zakup wykrawarki mechanicznej i prasy krawędziowej beneficjent błędnie sformułował kryteria "dostępność maszyn" oraz "możliwość dostawy przez dostawcę zestawu czyli łącznie wykrawarki i prasy", bowiem nie odnoszą się one w ogóle do cech przedmiotu zamówienia. Ponadto, w treści zapytania ofertowego przy opisie przedmiotu zamówienia beneficjent nie wskazał, jaka punktacja przyznana zostanie za spełnienie kolejnych kryteriów. Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń co do przebiegu konkursów ofert i oceny wykorzystanych przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, należało - stosownie do dyspozycji art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o finansach publicznych z 2005 r.") - uznać je za wykorzystane z naruszeniem procedur, gdyż w zbiorze unormowań proceduralnych mieszczą się także Wytyczne Programowe, jako "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu". Zdaniem Sądu, uchybienia beneficjenta wykazane przez organy w postępowaniu wyjaśniającym dają się pomieścić w zbiorze "nieprawidłowości" według art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1083/2006"), czyli rozumianej jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". W ocenie Sądu pierwszej instancji, szkoda, o jakiej mowa w hipotezie wspomnianego przepisu, oznacza uszczerbek finansowy powstały w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, jak też uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone w konkretnym przypadku. Szkoda wynikająca z "nieprawidłowości" może przejawiać się zmniejszeniem lub utratą aktywów (przychodów) odprowadzanych do budżetu Unii albo nieuzasadnionym wydatkowaniem z tego budżetu. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Dokumentacja zebrana w sprawie odzwierciedla bowiem ustalony przez organy stan faktyczny w kontekście unormowań materialnoprawnych przyjętych za podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał przy tym, że w motywach rozstrzygnięć organy szeroko wyjaśniły, dlaczego odmówiły przymiotu wiarygodności raportowi pokontrolnemu Urzędu Kontroli Skarbowej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w zakresie zamówienia zakupu wykrawarki mechanicznej – wobec naruszenia postanowień części II. B pkt 5 Wytycznych Programowych w wersji z dnia 27 stycznia 2009 r. ("Zapytanie ofertowe nie zawiera kryterium - cena, nie zawiera żadnych kryteriów lub zawiera kryteria, które nie pozwalają na obiektywną ocenę złożonych ofert") – organy niewadliwie zastosowały korektę finansową 100% wydatków kwalifikowanych (według "Taryfikatora korekt finansowych"). Natomiast wskutek naruszenia postanowień części II. B pkt 7 Wytycznych Programowych ("Dostarczony przedmiot zamówienia spełnia niektóre lub wszystkie kryteria oceny ofert, jednakże w zapytaniu ofertowym nie określono ich wag") prawidłowo sięgnięto po korektę finansową w wysokości 5%-25% wydatków kwalifikowanych w obu przypadkach zrefundowanych beneficjentowi w 2009 r. Mając jednak na uwadze postanowienia "Taryfikatora korekt finansowych", organy zastosowały korektę finansową o największej wartości procentowej, czyli 100% wydatków kwalifikowanych. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "B." Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku podstaw przyjęcia jako dowodu w sprawie "spostrzeżeń" organu, na podstawie których ustalono nieprawidłowy stan faktyczny; brak wskazania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku rozumienia pojęcia "pominięcie" oferty, w świetle prawidłowo dokonanego porównania ofert przez skarżącego; niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw przyjęcia za prawidłowe sposobu wyliczenia przez organ kwoty przypadającej do zwrotu metodą wskaźnikową, na podstawie Taryfikatora korekt finansowych; brak wskazania, na jakiej podstawie Sąd przyjął prawidłowość zastosowania przy wyliczeniu szkody wskazanego wyżej Taryfikatora; brak w uzasadnieniu wyroku wskazania jakich dwóch naruszeń dopuścił się skarżący, a które to naruszenia stanowiły o podstawie do wydania decyzji w sprawie zwrotu środków finansowych i wyliczenia wysokości zwrotu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 88 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonania wyczerpującej oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu zebranego w stanie materiału dowodowego oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, a - przede wszystkim - dowodów, na jakich oparł rozstrzygnięcie, w tym bezkrytyczne przyjęcie w ślad za twierdzeniem organu, iż nie wymaga i nie ma możliwości udowodnienia wysokość poniesionej szkody, a co za tym idzie dalej braku możliwości przyjęcia do ustalenia korekty metody dyferencyjnej - w miejsce zastosowanej przez organ metody wskaźnikowej, a także błędne przyjęcie, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, że skarżący dokonał naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Wytycznych Programowych, którego skutkiem było powstanie lub mogło być powstanie szkody w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, gdy tymczasem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zaistnienia lub możliwości zaistnienia szkody po stronie budżetu Unii Europejskiej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 88 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe potwierdziło uchybienia beneficjenta - skarżącego w toku przeprowadzania procedury wyboru i oceny ofert, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niekwestionowanie przez Sąd przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów przez organ dokonujący oceny ustaleń z kontroli UKS, obejmującej ten sam zakres działania skarżącego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. poprzez uznanie, że środki finansowe przekazane beneficjentowi w ramach dofinansowania projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur, szczegółowo określonych w Wytycznych Programowych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że środki dofinansowania przekazane skarżącemu nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Zastosowane przez skarżącego kryteria nie budziły żadnych wątpliwości oferentów. Z uwagi na techniczny charakter przedmiotu zamówienia celowe jest pozostawienie marginesu ogólności, zwłaszcza że oferta kierowana była przez i do specjalistów, których wiedza z zakresu przedmiotu zamówienia pozwala na prawidłową ocenę zarówno oczekiwań zamawiającego, jak i możliwości ich spełnienia przez dostawców. Natomiast badanie poziomu technicznego mieściło się w ramach kryterium "parametry robocze oferowanej maszyny", a zatem nie można w tym zakresie mówić o stworzeniu dodatkowego, nowego kryterium, nie ujętego w postępowaniu. Skarżąca stwierdziła również, że Wytyczne Programowe nie nakładały obowiązku wprowadzenia nadawania punktacji czy też wagi poszczególnym kryteriom ocen. Zdaniem strony skarżącej, nie można ograniczać zamawiającego do stosowania wyłącznie kryterium cenowego jako jedynie wymiernego przy dokonywaniu oceny złożonych ofert. Dopuszczalność stosowania innych, bardziej abstrakcyjnych kryteriów oceny jest zatem dopuszczalne, pod warunkiem, że wagi przypisane poszczególnym kryteriom służą wyborowi oferty najkorzystniejszej w świetle przyjętych kryteriów. Przyjęte przez skarżącą kryteria nie ograniczają konkurencji, ani nie wprowadzają nieuzasadnionych preferencji dla określonych grup dostawców. Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie potencjalną szkodę wyrządzoną w budżecie Unii można było określić przez porównanie ceny zapłaconej na podstawie wybranej oferty z ceną oferty, która w ocenie organu powinna zostać wybrana. W tym wypadku organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, powołując ewentualnie dowód z opinii biegłego, a nie opierać się jedynie na twierdzeniach osób nie mających przygotowania merytorycznego do wyciągania takich wniosków. Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali, jakiego rodzaju szkoda została wyrządzona w budżecie Unii, a która mogłaby stanowić podstawę żądania zwrotu środków. W ocenie skarżącej, po stronie budżetu UE nie nastąpiła szkoda. We wszystkich systemach prawa cywilnego szkoda jest podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Wydatki poczynione przez skarżącego w ramach realizacji projektu wypełniały cel określony w art. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz szczegółowo opisany w tym projekcie, a zatem nie zachodzi ryzyko wydatkowania środków z budżetu ogólnego UE z naruszeniem prawa, powodujące konieczność zwrotu środków. Żaden z kwestionowanych wydatków nie został skierowany na inne niż wskazane w projekcie działania, a wymierne tego efekty można obecnie potwierdzić w miejscu prowadzenia działalności przez skarżącego. Zdaniem strony skarżącej, przyjmując, że wystąpienie każdej z przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych będzie jednocześnie nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, trzeba pamiętać, że nie każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą konieczność dochodzenia zwrotu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, lecz nie zostało to należycie zbadane i ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Postępowanie w zakresie ustalenia realnej bądź potencjalnej szkody nie było w ogóle prowadzone przez organ, a twierdzenia organu formułowane w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. Zarząd Województwa [...] (reprezentowany przez adwokata) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, zobowiązany jest wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżący wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien on zostać zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być ten właśnie przepis przy danym stanie faktycznym zastosowany. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Nadto, co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania (w pkt I lit. a/, b/, c/, d/ petitum skargi kasacyjnej), jak i prawa materialnego (w pkt II petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się zatem w pierwszym rzędzie do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że są one całkowicie niezasadne. Powołany w pkt I lit. a/ petitum skargi kasacyjnej artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Natomiast w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów oraz stanowisko skarżącej spółki, a także wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przedstawił jej stosowne (i wyczerpujące) wyjaśnienie, z uwzględnieniem wszystkich mających w tej sprawie zastosowanie uregulowań (zarówno unijnych, jak i krajowych, nie wyłączając łączącej skarżącą spółkę z [...] Instytucją Pośredniczącą umowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz wskazanych w niej "Wytycznych programowych..."). Nie ulega też wątpliwości, że skarżone uzasadnienie wyroku zawiera jasne stanowisko Sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również sporządzone zostało w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę skarżonego wyroku. Dodać przy tym należy, że twierdzenia kasatora, jakoby w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wskazano "podstaw przyjęcia za prawidłowe sposobu wyliczenia przez organ kwoty przypadającej do zwrotu metodą wskaźnikową, na podstawie Taryfikatora korekt finansowych" oraz o "braku... wskazania jakich dwóch naruszeń dopuścił się skarżący, a które to naruszenia stanowiły o podstawie do wydania decyzji w sprawie zwrotu środków finansowych...", są po prostu nieprawdziwe. Z treści uzasadnienia wyroku wynika bowiem jasno, dlaczego Sąd zaaprobował stanowisko organu w kwestii niezastosowania metody dyferencyjnej i zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie metody wskaźnikowej, przy uwzględnieniu Taryfikatora korekt finansowych, jak również jasno wynika, że owe naruszenia, których dopuścił się skarżący i które "...stanowiły o podstawie do wydania decyzji w sprawie zwrotu środków finansowych", odnosiły się do procesu wyboru przez skarżącą spółkę wykonawcy do zakupu wykrawarki mechanicznej i hydraulicznej prasy krawędziowej, co do których beneficjent błędnie sformułował kryteria "dostępność maszyn" oraz "możliwość dostawy przez dostawcę zestawu, czyli łącznie wykrawarki i prasy", gdyż – jak stwierdził WSA - nie odnoszą się one w ogóle do cech przedmiotu zamówienia, a ponadto, w treści zapytania ofertowego przy opisie przedmiotu zamówienia beneficjent nie wskazał, jaka punktacja przyznana zostanie za spełnienie kolejnych kryteriów. Już tylko z przedstawionych wyżej powodów sformułowany w pkt I lit. a/ petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należało uznać za całkowicie nieuzasadniony. Jako równie nieuzasadnione należało ocenić także dalsze zarzuty procesowe – sformułowane w pkt I lit. b/, c/ oraz d/ petitum skargi kasacyjnej. Wszystkie te (łącznie trzy) zarzuty zostały oparte na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" w związku z różnymi przepisami k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak, o jaką ustawę chodzi. W zasadzie już tylko z tego względu wszystkie te zarzuty należałoby uznać za niezasadne, zważywszy na to, że Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) – nie może ani "zgadywać", ani też "dopowiadać" za autora skargi kasacyjnej, jakie były (mogły być) jego rzeczywiste intencje przy takim a nie innym konstruowaniu podstaw (zarzutów) kasacyjnych. Z tym zastrzeżeniem, Naczelny Sąd Administracyjny jedynie pobocznie nadmienia, że "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bo zapewne o ten przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej) stanowi, że sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". A zatem w przypadku oddalenia skargi – z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej – można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Oznacza to (na co trafnie już wcześniej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt I GSK 266/08), że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i co do zasady nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Przywołane w skardze kasacyjnej w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (p.p.s.a.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. "art. 7, art. 77 § 1, art. 88 oraz art. 107 § 3 k.p.a." (w pkt I lit. b/ petitum skargi kasacyjnej), "art. 7, art. 77 § 1, art. 88 oraz art. 107 § 3 k.p.a." (w pkt I lit. c/ petitum skargi kasacyjnej) i "art. 8 oraz art. 80 k.p.a." (w pkt I lit. d/ petitum skargi kasacyjnej), wymogu tego nie spełniają. Przede wszystkim dlatego, że oprócz ogólnikowego przywołania tych przepisów, żaden z tych zarzutów nie został właściwie uzasadniony, a cała argumentacja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do przeciwstawienia własnych ocen kasatora – ocenom Sądu, nie wykazując wszakże, aby oceny Sądu w jakimkolwiek stopniu były wadliwe. Na marginesie należy też zauważyć, że powołanie się przez kasatora – w pkt I lit. b/ i c/ petitum skargi kasacyjnej – na art. 88 k.p.a. jest co najmniej niezrozumiałe. Pomijając nawet to, że art. 88 k.p.a. składa się z trzech oddzielnych jednostek redakcyjnych (§ 1, 2 i 3), a kasator nie wskazał, o którą z nich chodzi, przede wszystkim należy zauważyć, że (generalnie) art. 88 k.p.a. reguluje kwestie grzywny w przypadku nieusprawiedliwionego niestawiennictwa lub bezzasadnej odmowy zeznań itp., a zatem trudno doszukać się jakiegokolwiek związku z okolicznościami rozpoznawanej sprawy, a w każdym razie kasator takiego związku nie wykazał. Już chociażby z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty procesowe oparte na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" (p.p.s.a.) – wyartykułowane w pkt I lit. b/, c/ oraz d/ petitum skargi kasacyjnej – nie zasługują na uwzględnienie, głównie z uwagi na ich ogólnikowość, brak stosownego uzasadnienia i daleko idące oderwanie od realiów rozpoznawanej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako równie nieuzasadniony należało także ocenić sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy (...) o finansach publicznych (...) poprzez uznanie, że środki finansowe przekazane Beneficjentowi w ramach dofinansowania projektu (...) zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur, szczegółowo określonych w Wytycznych programowych..." (str. 3 skargi kasacyjnej). Powołany przez kasatora w pkt II petitum skargi kasacyjnej art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje przypadki oraz sposób odzyskiwania nieprawidłowo poniesionych wydatków. Zgodnie z nim, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację projektów finansowanych udziałem środków europejskich są wykorzystywane w szczególności z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu (art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Rzecz jednak w tym, że autor skargi kasacyjnej – mimo że zarzut naruszenia prawa materialnego oparł wyłącznie na przepisie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – ani w petitum skargi kasacyjnej (vide str. 3), ani w jej uzasadnieniu (vide str. 3 do 9 oraz cztery kolejne strony skargi kasacyjnej – notabene wszystkie następne oznaczone jako "1"), nawet nie nawiązał do treści tego przepisu, jak również nie wskazał, na czym, konkretnie, owo naruszenie miało polegać. Należy też zwrócić uwagę na mało czytelne i niespójne uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym przemieszane zostały zarówno pewne argumenty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego (aczkolwiek akurat nie do art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), z argumentami mającymi świadczyć o wadliwych ustaleniach faktycznych i brakach postępowania dowodowego. Stwierdzić należy, że w przypadku tego zarzutu – podobnie zresztą jak w przypadku wcześniej omawianych zarzutów procesowych (sformułowanych w pkt I lit. a/, b/, c/ oraz d/ petitum skargi kasacyjnej) – cała argumentacja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do przeciwstawiania własnych ocen kasatora co do (prawidłowości/nieprawidłowości) postępowania orzekających w tej sprawie organów – ocenom Sądu, bez wykazania wszakże, aby owe oceny Sądu pierwszej instancji były wadliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez autora skargi kasacyjnej argumenty w żadnej mierze nie wskazują, by Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia "przepisów prawa materialnego" poprzez niewłaściwe zastosowanie "w szczególności przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2..." ustawy o finansach publicznych. Co więcej, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ten sposób sformułowany zarzut kasacyjny oraz jego ("łączne", "globalne") uzasadnienie, w istocie oznacza kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny – czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa, regulujących postępowanie kasacyjne, uczynić nie można. Wypada w tym miejscu ponownie zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ – i to wpływ "istotny", jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – na wynik sprawy. Jednakże, jak to już wyżej zostało wykazane, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na drugiej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, okazały się niezasadne, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104). Ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wynika zaś jasno, że w pełni zasadna jest ocena orzekających w tej sprawie organów, jak również wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena Sądu pierwszej instancji co do tego, że wykazane w toku postępowania uchybienia beneficjenta mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia "nieprawidłowość" to "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Szkoda, o jakiej mowa w hipotezie tego przepisu, oznacza uszczerbek finansowy powstały w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, jak też uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone w konkretnym przypadku. Wynikająca z "nieprawidłowości" szkoda może przejawiać się zmniejszeniem lub utratą aktywów (przychodów) odprowadzanych do budżetu Unii, albo nieuzasadnionym wydatkowaniem z tego budżetu. Tak rozumiana "nieprawidłowość", zarówno systemowa jak i pojedyncza, stanowi podstawę do nakładania korekt finansowych przez państwo członkowskie, przy wzięciu pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze. Poza tym trzeba też zauważyć, że wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjentów przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006.(por. np. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2233/13 oraz z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie istnienie takiego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa, a możliwością wystąpienia szkody w budżecie UE zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że mimo iż przedstawione wyżej uwagi, odnoszące się do terminu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, niewątpliwie mają odniesienie do przedmiotowej sprawy (czemu też dał wyraz Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), jednakże nie mają one wprost odniesienia do treści skargi kasacyjnej, w której taki zarzut (dotyczący art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006) w ogóle nie został podniesiony, a wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej kwestie zostały "przemieszane" m.in. z pojęciem "szkody" w ujęciu cywilistycznym i – generalnie – z kwestiami procesowymi. Najogólniej mówiąc, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie w ten sposób zarzutów kasacyjnych, opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej, tzn. naruszeniu prawa materialnego – i to przez profesjonalnego pełnomocnika – w istocie uniemożliwia Sądowi merytoryczne ich (jego) rozpoznanie. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.