VI SA/Wa 1539/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. W. 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) – zwanej dalej "p.r.d." i § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych" utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez M. W. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], przez inspektorów inspekcji transportu drogowego kontroli pojazdu czteroosiowego marki [...] ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójną oś napędową o 7,8 tony, tj. 41,05 % (w miejsce dopuszczalnego przez § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nacisku 19 ton, nacisk ten wynosił 26,8 ton) oraz przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 12 ton, tj. 37,5 % (w miejsce dopuszczalnej przez § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia masy 32 ton, masa ta wynosiła 44 tony). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie czynności ważenia za pomocą jednej pary przenośnych wag przeznaczonych do statycznego ważenia kołowego i osiowego SAW 10C III. Stwierdzono, że za pomocą wymienionego pojazdu, w imieniu skarżącego wykonywany był transport drogowy ładunku sypkiego, który nie posiadał wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Taka bowiem wysokość kary wynikała z przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. sankcji za ponad 20 % przekroczenie dopuszczalnych przez wspomniane rozporządzenie wartości. W odwołaniu skarżący kwestionował – powołując się na treść instrukcji urządzenia – dopuszczalność ważenia masy całkowitej pojazdu za pomocą tylko jednej pary wag SAW 10C III, jak i możliwość nałożenia kary za przekroczenie nacisku przez oś podwójną. Wskazywał, że zamieszczone w art. 2 pkt 35 p.r.d. przepisy o drogach publicznych nie przewidują dla osi podwójnych żadnych maksymalnych wartości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r., w której uzasadnieniu organ poczynił tożsame ustalenia z tymi, które dokonano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Ocenił, że użycie wag SAW 10C III do pomiaru masy całkowitej pojazdu było prawidłowe. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez oparcie decyzji na wynikach wykorzystanej do pomiarów nacisku osi wielokrotnych i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – wbrew instrukcji – jednej pary wag SAW 10C III, dokonanie wykładni rozszerzającej dokumentu prywatnego – instrukcji wagi i przyjęcie, że jest dopuszczalne dokonanie pomiaru masy całkowitej pojazdu czteroosiowego poprzez zsumowanie wag poszczególnych osi. Strona zarzuciła również naruszenie art. 67 § 1, art. 68 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie protokołu kontroli, z którego nie wynika czy w trakcie pomiarów zabezpieczono pojazd za pomocą klina podkładanego pod koło osi innej niż ważona oraz niezałączenie do protokołu kontroli świadectwa legalizacji wagi i instrukcji obsługi, a także art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o doręczenie jej poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii instrukcji wagi. W skardze zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140aa ust. 1 w związku z art. 2 pkt 35 p.r.d. w związku z art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) poprzez niewłaściwe zastosowanie – w ocenie skarżącego nie było podstaw do nałożenia kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osi podwójnej oraz § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich bezzasadne zastosowanie, skoro akt ten nie reguluje dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służąca do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach). W tym zakresie podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1831/17, LEX nr 2727944. W aktach sprawy próżno szukać świadectwa legalizacji wagi, z której organ korzystał, jednakże wagi, z których organ korzystał posiadały deklarację zgodności z 26 lutego 2018 r. Wyjaśnić zatem należy, że termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności wynosi 3 lata od dnia wprowadzenia wagi nieautomatycznej do obrotu, o czym stanowi punkt 11 Tabeli nr 2 punktu 2 Załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 969), utrzymany w mocy przez § 44 rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 22 marca 2019 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 759). Wobec tego nie można zarzucić organom, iż istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie pomiarów dokonanych z wykorzystaniem niedopuszczonych do takiego celu urządzeń. Niemniej posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o rzetelne przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez producenta. Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia sprawia, że deklaracja zgodności (czy świadectwo legalizacji) przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez ową deklarację. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustrzegły się nieprawidłowości, które poddają w wątpliwość prawidłowość uzyskanych pomiarów z powodu postępowania wbrew instrukcji. Przede wszystkim rację ma skarżący, gdy twierdzi że wprawdzie waga SAW 10C III może być wykorzystywana do ustalenia masy całkowitej pojazdu, ale w przypadku pojazdu czteroosiowego należy w tym celu użyć czterech par wag. Z kolei pomiar obciążenia grupy osi pojazdu z więcej niż trzema osiami wymaga użycia trzech par wag. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w jednoznacznej treści znajdującej się w aktach instrukcji wagi (k. 19 akt administracyjnych). Tym samym korzystając tylko z jednej pary wag organ nie miał fizycznej możliwości uzyskania legalizowanego pomiaru masy pojazdu czteroosiowego ani też grupy osi (osi podwójnej). Jak już zasygnalizowano, taki pomiar nie gwarantuje prawidłowości wyniku, a zatem nie może stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia przekroczenia limitu dopuszczalnej masy całkowitej ani nacisku grupy osi. Nie ma żadnych podstaw do innej oceny w tym zakresie – producent wypowiedział się w tej kwestii klarownie. Zasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia masy całkowitej pojazdu i nacisku osi podwójnej. Uczyniono to bowiem nieprawidłowo, dowolnie obliczając przyjęte w decyzji wartości. Na powinność takiego korzystania z wag, by pomiar nie budził wątpliwości zwracał uwagę wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1724/14, LEX nr 2091889. Nie jest także uzasadnione stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie wykładni art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W tym zakresie wiążące jest bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1, o treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.". W tej sprawie organ nie uczynił zadość żądaniu strony przesłania kserokopii akt sprawy, dopuszczając się podwójnego uchybienia procesowego. Po pierwsze wniosek strony nie został rozstrzygnięty w adekwatnej do tego formie procesowej (postanowienia), wbrew dyspozycji art. 74 § 2 k.p.a., a po drugie – przyjmując w zaskarżonej decyzji wadliwą wykładnię art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Uchybienie to ostatecznie nie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem strona realizowała obronę swoich praw i to skutecznie, jednakże miało charakter istotny, bowiem ograniczało dostęp strony do prowadzonego w jej sprawie postępowania. Nie są natomiast zasadne te zarzuty skargi, które koncentrują się wokół naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 336/17, LEX nr LEX nr 2703590 czy w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17, LEX nr LEX nr 2706103 przesądzono już, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą stanowić podstawę "ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych". Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że określone w przepisach rozporządzenia "parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu.". Sąd wyjaśnił, że (..) "stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu", zaś nie musiałby ich spełniać "po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych" byłby nieracjonalny. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę ocenę powyższą podziela. Inny wynik wykładni art. 2 pkt 35 p.r.d. prowadziłby do absurdalnych wniosków, a te nie mogą być akceptowane przez stosującego prawo. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 tego aktu Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia tkwiły bowiem w aktach obu instancji. Sąd, na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie administracyjne, bowiem w tej sprawie – z uwagi na nieusuwalne braki postępowania wyjaśniającego – nie będzie już można odtworzyć czynności ważenia. Podejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności w tej sprawie jest zatem zbędne. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 450 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 3 600 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.