II OSK 1285/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 172/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1285 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez mieszkańców ul. [...], od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] Prezydenta [...] W. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej [...] Sp. z o.o. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", na istniejącym budynku przy ul. [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż na wniosek mieszkańców ul. [...] w W. Prezydent [...] W., postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie Wojewody M. organ I instancji błędnie przyjął, iż sam fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę oraz wykonanie na jej podstawie robót uniemożliwia weryfikację tej decyzji w trybie wznowieniowym. Po wznowieniu postępowania obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Takie postępowanie, w ocenie organu odwoławczego, nie zostało przeprowadzone. W szczególności nie ustalono, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji mogącej oddziaływać szkodliwie na środowisko, winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz raportem oddziaływania na środowisko. W postępowaniu tym nie ustalono także, czy inwestor uzyskał decyzję Wojewody M. uzgadniającą rozwiązania projektowe inwestycji w zakresie ochrony środowiska oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń, brak odniesienia się do zarzutów stron występujących z wnioskiem o wznowienie, lakoniczność uzasadnienia, brak kontroli co do dopełnienia przez inwestora wymogów zawartych w ustawie Prawo budowlane, uniemożliwia ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji we wskazanym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 28 ust. 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 16 w zw. z art. 147 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej organ wznowił postępowanie na żądanie mieszkańców ul. [...], którzy po pierwsze byli prawidłowo powiadomieni o toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poinformowano o tym w stosownym obwieszczeniu, po drugie podmiot żądający wznowienia postępowania nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), tylko w takim zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola. Kwestionowaną decyzją Wojewoda M., uwzględniając odwołanie mieszkańców ul. [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji słuszna jest ocena organu odwoławczego, iż decyzja Prezydenta [...] W. wydana została przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a w konsekwencji zasadnym było wydanie decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Nadto Sąd wskazał, iż dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, organ administracji publicznej albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 151 § 1 kpa). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, co trafnie ocenił Wojewoda M. i co pociągało za sobą skutek w postaci wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ I instancji nie ustalił czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Zważywszy na powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej zwanej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: - wadliwym przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania polegającego na obrazie art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., - nie wypełnieniu dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach powyższej kasacji wskazano, iż uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody M. za zgodną z prawem i tym samym podzielenie stanowiska organu, że decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] wymaga uchylenia, jest bezpodstawne i nie zasługuje na uwzględnienie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie odniósł się do podniesionego przez stronę skarżącą podstawowego zarzutu, zgodnie z którym wznowienie postępowania na wniosek mieszkańców ul. [...] narusza art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem podmiotom tym nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem inwestora w przedmiotowej sprawie nie istnieją przesłanki do uznania, że zamierzona przez skarżącą inwestycja będzie oddziaływać w jakimkolwiek zakresie na nieruchomości mieszkańców występujących w sprawie. Ponadto, w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutu, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie winno zostać wznowione ze względu na to, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] W. W ocenie autora kasacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił zaskarżony wyrok "brakiem dostatecznego wyjaśnienia przez Prezydenta [...] W. istotnych okoliczności w sprawie", nie wskazał jednocześnie, wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., oczekiwanego zakresu ww. wyjaśnienia. Przytoczone wyżej zarzuty, zdaniem strony wnoszącej kasację, wskazują na to, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta [...] W. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji Wojewody M. i czyni niniejszą skargę kasacyjną uzasadnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne. Zauważyć należy, iż w zaskarżonym wyroku wyraźnie podkreślono, że przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego jest decyzja organu odwoławczego wydana na mocy art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i to w znacznym zakresie, a w tym wyjaśnienia między innymi tych okoliczności, o jakich mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie, na co zwrócono uwagę zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w kontrolowanej decyzji nie przeprowadzono przed organem I instancji postępowania administracyjnego pozwalającego na ocenę, czy dyspozycje zawarte w art.147 k.p.a., art. 148 k.p.a. i art. 145 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. zaistniały. Należy zauważyć, że Sąd Administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami, a tym samym Sąd nie jest upoważniony do zastępowania organów administracji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wadliwość decyzji wydanej przez organ I instancji w pełni upoważniała do wydania w toku postępowania odwoławczego decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji też Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom kasacji sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego odpowiada dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok te wszystkie elementy zawiera. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż zarzut "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" nie jest trafny. Zauważyć trzeba, iż powyższy zarzut kasacji został na tyle wadliwie sformułowany, iż nie jest nawet możliwe odniesienie się do niego. Przepis art. 174 ust. 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie jaką jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast norma ta nie przewiduje wadliwości takiej jaką wskazano w kasacji tj. "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.