IV SA/Po 1294/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA M. Świerczak Asesor sądowy WSA K. Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...] w; nr [...]; nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu: K. - S. , K. - P. , B., B. , M. , O. , P. , P. , B. P., M. – K. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 5 ust. 2, § 14 ust. 4, § 16 ust. 1 pkt 1 w części w jakiej wskazują, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej, § 21 oraz § 23 ust. 6 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 22 ust. 1, § 35 UZASADNIENIE Złożonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargami Prokurator Okręgowy w K. wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 5 ust. 2, § 14 ust. 4, § 16 ust. 1 pkt 1, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 6 i § 35 uchwał Rady Gminy B. z dnia [...] września 2009 r.: nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu K. - S. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu K. - P. .; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu B.; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu B. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu M. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu O. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu P. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu P. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu D. P. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwu M. - K. . Zaskarżonym uchwałom zarzucono: 1. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.") poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum, 2. art. 2 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g., poprzez przyznanie w § 14 ust. 4 uchwał zgromadzeniu wiejskiemu kompetencji do przeprowadzenia tajnego głosowania w konkretnej sprawie na wniosek co najmniej Ľ uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 16 ust. 1 pkt 1 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznych kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, 4. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 21 uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania sołtysa, 5. art. 37a u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez nakazanie sołtysowi, w § 22 ust. 1 zaskarżonych uchwał, udziału w sesjach Rady Gminy, 6. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 23 ust. 6 uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania rady sołeckiej, 7. art. 35 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 35 uchwał kompetencji Wójta do rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wyjaśnił, że zaskarżone powyżej zapisy uchwał są niezgodne z prawem. Rada Gminy B. w odpowiedzi na skargi wskazała, że są one zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem sądowej kontroli są uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] września 2009 r.: nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa J. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa L. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa L. G.; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Z. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu S. M.; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa S. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa W. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Z. ; nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Ż. . Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte tylko części uchwał, tj.: § 5 ust. 2, § 14 ust. 4, § 16 ust. 1 pkt 1, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 6 i § 35. Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, za zasadny uznać należało zarzut niezgodności z prawem § 5 ust. 2 statutów, zgodnie z którym dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej niezbędny jest udział co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwał istotnie narusza prawo. Z powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Opolu z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyroki WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], II SA/Ol [...], wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Go [...], z [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke [...], z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Za zasadny należy uznać również zarzut Prokuratora dotyczący wprowadzenie w § 24 ust. 4 poszczególnych statutów sołectw możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] marca 2006 r. sygn. akt K [...] (OTK-A 2006 Nr [...], poz. 30) wskazał, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego lub statutu, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go [...]). Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 16 ust. 1 pkt 1 statutów wskazać należy, że zgodnie z jego treścią do wyłącznych kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W kontekście powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zebranie wiejskie w statucie może występować w różnej roli: po pierwsze, jako organ uchwałodawczy (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), po drugie, jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym trzeba odróżnić - w kontekście tej drugiej roli - zapisy statutów, które wskazują, że jakieś rozstrzygnięcie ma miejsce: "na zebraniu wiejskim", czy "podczas zebrania wiejskiego" (por. wyroki WSA w Olsztynie z: [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...] i sygn. akt II SA/Ol [...]). Jeżeli z określonych - poddanych kontroli sądu - zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele Polsce, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ, któremu nadaje się kompetencje do wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej (por. wyroki WSA w Kielcach z: [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). W ocenie Sądu, w zaskarżonych przepisach, tj. § 16 ust. 1 pkt 1 zebranie wiejskie należy odczytać, jako organ uchwałodawczy. O powyższy rozumieniu treści powołanego przepisu statutów jednoznacznie przesądza jego usytuowanie tego w Rozdziale 3 zatytułowanym "Organizacja i zadania organów sołectwa", w którym zostały precyzyjnie określone zadania i kompetencje realizowane przez organy sołectwa – zebranie wiejskie i sołtysa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym w u.s.g. brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego - do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Natomiast przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g,, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyroki WSA w Kielcach z: [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] grudnia 2019 r., sygn. akt 11 SA/Ke [...], wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...]). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że § 16 ust. 1 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Sąd nie podziela natomiast zarzutu niezgodności z prawem § 16 ust. 1 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, albowiem przyznanie zebraniu wiejskiemu tej kompetencji nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie tego zarzutu Sąd wskazuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...]). Jako trafny należy ocenić zarzut skarżącego o nieuzasadnionym użyciu w uchwale wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań sołtysa (§ 21) i rady sołeckiej (§ 23 ust. 6) – co czyni te wyliczenia niewyczerpującymi. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych z pewnością nie spełniają zaskarżone regulacje, które przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, wrażenia "w szczególności" normują zadania lub zakres działania sołtysa i rady sołeckiej w sposób otwarty. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do zwrotu "w szczególności". Zgodnie z art. 37a u.s.g.: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy". Prokurator zakwestionował § 22 ust. 1 statutów wedle którego: sołtys bierze udział w sesjach Rady Gminy, na których może zgłaszać wnioski w imieniu mieszkańców Sołectwa. Zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady. W ocenie Sądu zaskarżony fragment statutu stanowi jedynie o prawie udziału sołtysa do udziału w sesjach Rady. Z treści przepisu nie wynika tryb kategoryczny, który skłaniałby do wniosku, że sołtys ma obowiązek brać udział w sesjach Rady. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 37a u.s.g., zgodnie z którym sołtys może brać udział w pracach Rady, zakwestionowany przepis stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, co w myśl § 143 w związku z § 118 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co do zasady niedopuszczalne, z uwagi na powtórzenie przepisu ustawowego. Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 1 u.s.g. uznał również § 35 zaskarżonych uchwał, zgodnie z którym spory między organami sołectwa wynikające na tle interpretacji statutów rozpatruje Wójt. Jak bowiem zasadnie wskazał Prokurator we wniesionych skargach obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi – poza organami wymiaru sprawiedliwości – dokonywanie wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należy zaliczyć zaskarżone uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 5 ust. 2, § 14 ust. 4, § 16 ust. 1 w części w jakiej wskazują, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej, § 21 oraz § 23 ust. 6 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 22 ust. 1 oraz § 35.