II SA/Wa 1323/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie: sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.) sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]f), zaskarżoną przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Powołana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: A. P. w piśmie z [...] lipca 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W uzasadnieniu wniosku podała, ze od 1975 r. pełniła służbę w Milicji Obywatelskiej, na stanowisku [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Z dniem [...] marca 1983 r. została przeniesiona na etat [...] Służby Bezpieczeństwa w [...] z uwagi na pilne potrzeby kadrowe. Zgodnie z obietnicą po znalezieniu pracownika na jej stanowisko, po ośmiu miesiącach służby w Służbie Bezpieczeństwa została przeniesiona do pracy w Milicji Obywatelskiej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec A. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ administracji w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia i podał, że zawiera dwie przesłanki formalne (krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), których spełnienie pozwala na wyłączenie stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Odnosząc się do art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" Minister odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy ją definiować jako, sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Podsumowując powyższe, organ administracji skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. W dalszej części uzasadnienia podniósł, przywołując fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19), że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia Odnosząc wywiedzione w powyższy sposób rozumienie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że A. P. służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale (8 miesięcy i 15 dni, co stanowi 3% całego okresu jej służby). Organ administracji odniósł się do kwestii rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r. i stwierdził, że z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. dotyczącego służby skarżącej wynika, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy oraz uposażenie zasadnicze, awansowano w stopniu służbowym i na stanowisku służbowym, pozytywnie opiniowano. A. P. za osiągnięcia w służbie została odznaczona Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że przypadek skarżącej nie jest szczególnie uzasadniony, ponieważ identyfikowała się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami. Zdaniem organu administracji fakt, że A. P. wykonywała zadania maszynistki, nie przesądza, o tym że nie była zaufanym pracownikiem Służby Bezpieczeństwa, dopuszczonym do wszystkich dokumentacji i informacji SB. Skarżąca pozostając na etacie w SB, świadomie czerpała pełne przywileje związane z tym zaszeregowaniem, ukończyła cykl doskonalenia zawodowego. Powyższe również świadczy o tym, że wiązano z nią konkretne plany i inwestowano w jej rozwój zawodowy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołując się informacji zawartych we wniosku Naczelnika Wydziału [...] KWMO w [...] o nadanie skarżącej stopnia MO (z [...] września 1983 r.) podał, że przełożeni nie mieli zastrzeżeń do jej służby. Organ administracji stwierdził ponadto, że o tym, że A. P. identyfikowała się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami, świadczy fakt, że była członkiem PZPR – organizacji skupiającej osoby o jasno określonych poglądach zgodnych z ideami socjalizmu i celami partii. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że z ankiety osobowej i opinii służbowej z [...] grudnia 1985 r. wynika, że skarżąca czynnie uczestniczyła w naradach i zebraniach partyjnych. Reasumując, organ administracji stwierdził, że postawa ideowo-polityczna skarżącej, zaangażowanie oraz "pełna świadomość" aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz PZPR, nie dają podstaw do uznania, że zaistniał tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Osiągnięcia skarżącej w służbie po 12 września 1989 r. nie mają kluczowego znaczenia w sprawie. A. P. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]) odnosząc się do stwierdzenia organu, że utożsamiała się z ustrojem totalitarnym oraz że z tytułu służby w SB czerpała profity i przywileje, podała, że kursy doszkalające były przeprowadzane w większości zakładów pracy, a w jej przypadku przypuszczalnie dotyczyły zasad prowadzenia sekretariatu, a nie zagadnień związanych ściśle z zadaniami SB. Skarżąca dodała, że była "biernym i nieaktywnym" członkiem PZPR, nie pełniła żadnych funkcji partyjnych, a jej przynależność do partii wynikała z presji przełożonych i środowiska. W konkluzji stwierdziła, że krótkotrwały okres służby przed 1990 r., jej postawa etyczno-moralna w służbie, doświadczenie zawodowe, wiedza jaką począwszy od 1990 r. przekazała pokoleniom funkcjonariuszy i zaangażowanie w służbie przemawiają za wyłączeniem stosowania wobec niej art. 15 c, art.22a i art.24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez A. P. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) została wydana z naruszeniem prawa i dlatego jej skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, powołany również (choć niekonsekwentnie) przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, LEX nr 2764543). NSA przyjmuje również, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W orzecznictwie wskazuje się również, że "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (por. wyrok . Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2155/19, LEX nr 3015127). W kontrolowanej decyzji organ administracji uznał, że w stosunku do skarżącej nie ma podstaw do wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ponieważ w niniejszej sprawie nie może być mowy o zaistnieniu tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że przypadek A. P. nie jest "szczególnie uzasadniony", ponieważ przez okres 8 miesięcy i 15 dni (który organ uznał za okres krótkotrwały) wykonywała czynności maszynistki. Zdaniem organu administracji, wykonywanie przez skarżącą zadań na stanowisku maszynistki SB nie przesądza, o tym że nie była zaufanym pracownikiem tej formacji, dopuszczonym do wszystkich dokumentacji i informacji SB. Minister dodał, że A. P. pozostając na etacie SB, czerpała przywileje związane z tym zaszeregowaniem, w tym ukończyła cykl doskonalenia zawodowego. O jej zaangażowaniu w służbie na rzecz totalitarnego państwa świadczą, według organu administracji, informacje zawarte we wniosku Naczelnika Wydziału [...] KWMO w [...] z [...] września 1983 r. o nadanie skarżącej stopnia MO dotyczące należytego wywiązywania się przez skarżącą z nałożonych na nią obowiązków, a ponadto fakt, że była członkiem PZPR. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji nie dokonał pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzenie organu, że skarżąca zajmowała stanowisko maszynistki w SB, nie jest wystarczające do uznania, że jej przypadek nie jest szczególnie uzasadniony i w konsekwencji, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, funkcjonariuszy (...). Formalna przynależność do określonych cywilnych i wojskowych instytucji formacji wymienionych enumeratywnie w art. 13b tej ustawy, nie może być traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu, że wykonywanie zadań maszynistki w SB przez A. P. nie oznacza, że nie była zaufanym pracownikiem SB, mającym dostęp do wszystkich dokumentów i informacji SB, a także że skarżąca pozostając na etacie SB "czerpała świadomie pełne przywileje związane z tym zaszeregowaniem", nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącej osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. O ile zatem organ administracji nie ustali w sposób jednoznaczny, że skarżąca przynależąc do SB, pełniła w jej strukturach taką rolę i podejmowała takie zadania, że jednocześnie realizowała zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczność obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Zdaniem Sądu, nie ma również podstaw do przyjęcia, że "na niekorzyść" skarżącej świadczy to, że była profesjonalnie przygotowana do pełnienia funkcji maszynistki, oraz że z nałożonych obowiązków wywiązywała się należycie. Zaangażowanie skarżącej w służbie w charakterze maszynistki nie świadczy samo w sobie o tym, że była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Nie jest również prawidłowe stanowisko organu, że o tym, że przypadek skarżącej nie jest "szczególnie uzasadniony świadczy to, że była członkiem PZPR. W ocenie Sądu, skoro art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności do określonych organizacji, to fakt ten nie świadczy sam w sobie o jej zaangażowaniu w działalność partyjną, bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. Zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może eliminować postawa ideologiczna byłego funkcjonariusza, przynależność do PZPR czy zdobywanie wykształcenia bądź zaangażowana, sumienna służba przed 31 lipca 1990 r. Dopiero wykazanie udziału byłego funkcjonariusza w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną. Jak już powiedziano, dla stwierdzenia, że dany funkcjonariusz pełnił służbę w sposób który nie pozwala na zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i wydanie "pozytywnej" decyzji o wyłączeniu stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a, istotne jest realizowanie przez niego charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. W orzecznictwie podkreśla się, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji oraz że nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. i zbadania, czy była to służba charakteryzująca się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżąca pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę długość okresu służby pełnionej przez skarżącą w SB w [...] (8 miesięcy i 15 dni), a także proporcję tego okresu do całego okresu służby pełnionej przez A. P. (25 lat i 6 miesięcy), Minister prawidłowo uznał, że była to służba krótkotrwała. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku. Należy ponadto wyjaśnić, że w sprawie nie miał zastosowania art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Decyzja podejmowana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) jest tzw. decyzją uznaniową. Sąd nie może zatem zobowiązać organu, do wydania – jak oczekuje tego skarżąca – decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).