II GSK 1330/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz, Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.), Sędzia WSA (del.) Izabella Janson, Protokolant Szymon Janik, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Skoczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 287/19 w sprawie ze skargi G.S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 287/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: [...] grudnia 2018r. Rada Miejska S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy S. na rok 2019. W załączniku nr 3 do ww. uchwały, w pozycji określonej jako lp. IV "Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych", w wierszu 4 Rada Miejska przewidziała dofinansowanie kwotą 55.000 zł "wydatków inwestycyjnych na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie S.". Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy S. na rok 2019, w części określonej jako I.p. IV pkt 4 tabeli "Harmonogram wydatków gminnego programu profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych w S. na rok 2019", stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały, jako sprzecznej z art. 41 ust. 1 w związku z art. 182 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, że treść działania przewidzianego w I.p. IV wiersz 4 tabeli wykracza poza zakres zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i jest równoznaczne z wykorzystaniem środków pochodzących z opat za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałanie narkomanii. Z art. 41 ust. 1 ustawy wynikają obowiązki gminy w omawianym zakresie. Możliwość rozszerzenia katalogu zadań realizowanych przez gminę dotyczyć może wyłącznie działań bezpośrednio związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Realizacja działania określonego w Programie jako "wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie S." stoi w sprzeczności z zadaniami określonymi w ustawie, a zatem oznacza naruszenie prawa. Nadto organ nadzoru podniósł, że zadanie gminy winno być realizowane poprzez konkretne działania skierowane szczególnie do dzieci i młodzieży, a nie przez tworzenie infrastruktury, w oparciu o którą działania te będą prowadzone. Działalność inwestycyjna nie została ujęta wśród zadań gminy w tym zakresie, tym samym nie może być finansowana ze środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Budowa takiej infrastruktury stanowi realizację zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Dlatego organ uznał, że ponieważ wspieranie finansowe uzupełniania bazy sportowej i rekreacyjnej wykracza poza zakres działania wyłącznie na rzecz walki z problemami alkoholowymi, zasadne jest uchylenie uchwały w omawianym zakresie. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się Gmina wywodząc skargę do sądu administracyjnego i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na błędnym uznaniu, że przeznaczenie środków na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie S. w ramach prowadzenia pozalekcyjnych zajęć sportowych, wykracza poza zakres zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i jest równoznaczne z wykorzystaniem środków uzyskanych z opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałanie narkomanii. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że do działania określonego w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmującego: "prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych", Rada Miasta przypisała "wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie". Zdaniem Sądu orzekającego zasadne jest stanowisko organu, że nie mieści się to w określonym w ustawie zakresie zadań. Wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej nie stanowią realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej, w tym prowadzeniu zajęć pozalekcyjnych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zadanie gminy polegające na budowie i remoncie oraz utrzymaniu obiektów sportowych winno być przez gminę realizowane w ramach zadania własnego, przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, czyli poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej. W ocenie Sądu orzekającego, uzasadnione jest stwierdzenie organu nadzoru, że zakwestionowana część przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie mieści się w katalogu zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Działania przewidziane w lp. IV, pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej Nr [...] wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych. Wskazuje to na zasadność stanowiska organu nadzoru co do tego, że zamieszczenie w załączniku do uchwały cytowanego zapisu prowadzi do naruszenie przez Gminę przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności jej art. 41 ust. 1 i skutkuje koniecznością oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 182 oraz art. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającą na uznaniu, że zadanie własne gminy w zakresie prowadzenia pozalekcyjnych zajęć sportowych nie może być realizowane poprzez uzupełnianie infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania wolnego czasu przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków w ramach realizacji Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającą na uznaniu, że otwarty katalog zadań gminy określonych w tym przepisie nie dotyczy zadań w zakresie funkcjonowania bazy sportowo - rekreacyjnej oraz uzupełniania infrastruktury sportowej, która zapewni warunki do realizacji zadań wprost wymienionych w ustawie, a uznanie takiego zadania za zadanie gminy, o którym mowa w art. 41 ustawy narusza zasadę legalizmu wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niezasadną. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgłoszone w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi o braku w otwartym katalogu zadań gminy również zadania w zakresie funkcjonowania bazy sportowo-rekreacyjnej oraz uzupełnienia infrastruktury sportowej, które zapewni realizację zadań wprost wymienionych w ustawie nie jest trafny z przyczyn następujących. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I, że otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych nie obejmuje wszystkich działań gminy niezwiązanych bezpośrednio i ściśle z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym inwestycji w infrastrukturę sportowo-rekreacyjną. Niewątpliwie zgodnie z treścią przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy do tego katalogu zadań należy prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałanie narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych. Nie oznacza to jednak, że można do tych zadań zakwalifikować "wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie". Sąd I instancji, uznając, że wyżej opisane wydatki inwestycyjne na obiekty sportowe nie mieszczą się w określonym w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy katalogu zadań, nie naruszył tego przepisu. Tym bardziej także nie naruszył przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy precyzującego zadania edukacyjne, w tym prowadzenie działalności pozalekcyjnych sportowych, które oczywiście mogą odbywać się na obiektach sportowych miejskich, ale nie oznacza to, że przedmiotowe środki finansowe mogą być przeznaczone na inwestycje infrastruktury sportowej. Wykładnia organu nadzorczego powyższych przepisów była prawidłowa i uzasadniona. Zwrócono przy tym uwagę, że zadanie gminy realizowane przy pomocy wydatków na budowę, remont oraz utrzymanie obiektów sportowych powinno być realizowane w ramach zadania własnego przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem jednoznacznie określa to zadanie własne gminy jako zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie szerzenia kultury fizycznej, czyli odmienne zadania niż wynikające z przepisu art. 41 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już w swoich orzeczeniach, że modernizacja obiektów sportowych nawet w ramach programu "Profilaktyka przez sport" nie mieści się w określonym w ustawie zakresie zadań w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie stanowił realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności wyszczególnionej w tym przepisie (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2514/14). Zatem treść zakwestionowanej przez organ nadzoru części Uchwały Rady Gminy S. nie mieści się w katalogu zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Działania takie wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkuje wykorzystanie środków pochodzących z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu na cele inne niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych. Skoro oba zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarzucanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi a szczególnie art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.