II SA/Po 109/20

SENTENCJA Dnia 13 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p. ) po rozpoznaniu odwołania B. A. (dalej też jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w [...] (dalej też jako Wójt) z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo - biurowych z funkcją handlową, z komunikacją wewnętrzną na terenie działki i parkingiem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w [...] gmina [...] Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] maja 2016 r. R. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-biurowych z funkcją handlową, z komunikacją wewnętrzną na terenie działki i parkingiem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w [...] gmina [...]. Pismem z [...] czerwca 2016 r. R. K. sprecyzował, że wnioskodawcami są również K. K. oraz B. K. (k. 1-8, 12 akt I instancji). Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 83-87 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania B. A. (k. 80-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kolegium decyzją z [...] lutego 2017 r., [...] uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 108-113 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] marca 2017 r. wnioskodawcy dokonali modyfikacji treści wniosku względem pierwotnego projektu zabudowy (k. 123 akt administracyjnych organu I instancji). Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej na działce [...] przez R. K., K. K. oraz B. K. (k. 175-181 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania B. A. (k. 182-209 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) powyższa decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (k. 220-223 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] maja 2018 r. ponownie sporządzona została analiza urbanistyczna wraz jej wynikami (k. 245 i 245 verte oraz k. 251 i 252 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], [...] Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 276-281 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. A. (k. 1-8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po raz kolejny uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 19-29) akt administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na kilka dostrzeżonych uchybień. W szczególności wskazał, że w analizie urbanistycznej przyjęto do porównań działkę [...], podczas gdy taka nie występuje w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium Wójt, stwierdzając istnienie na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowy magazynowo-usługowej, produkcyjno-magazynowo-usługowej oraz gospodarczej powinien był sprecyzować, jaki charakter mają te ostatnie trzy rodzaje zabudowy. Ponadto należało zweryfikować, czy planowana zabudowa może bezkolizyjnie współistnieć z przeważającą na badanym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dalej Kolegium zauważyło, że przyjęty procent zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej ustalono według analizy na poziomie odpowiednio 20,2 % oraz 15,8 m. Z kolei w decyzji dopuszczono zabudowę o powierzchni 350 m2, co daje 30,1 % powierzchni terenu. W przypadku szerokości elewacji frontowej dopuszczono ją w wartości 19 m. Zdaniem Kolegium oba parametry przekraczają średnie ustalone według analizy urbanistycznej, tymczasem z samej analizy nie wynika, że takie odstępstwa mogą zostać dopuszczone. K. K. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...]. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 529/19 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] kwietnia 2019 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Zdaniem Sądu organ w głównej mierze skupił się na kilku dostrzeżonych uchybieniach organu pierwszej instancji, takich jak to, że analizie urbanistycznej przyjęto do porównań działkę [...], która nie występuje w obszarze analizowanym, nie wyjaśniono, jaka jest charakterystyka zabudowy na badanym obszarze, nie zweryfikowano, czy planowana zabudowa może bezkolizyjnie współistnieć z przeważającą na badanym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podało też w wątpliwość dopuszczalność ustalenia powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej w wartościach przekraczających średnie z obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy takie rozwiązanie nie zostało dopuszczone w samej analizie. W ocenie Sądu dostrzeżone przez Kolegium uchybienia nie obligowały tego organu do przekazywania sprawy ponownie Wójtowi. Wbrew stanowisku organu odwoławczego możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego z powołaniem na art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zebrana w sprawie dokumentacja, a w szczególności analiza wraz z wynikami znajdująca się na k. 245 i 245 verte oraz k. 251 i 252 akt administracyjnych organu pierwszej instancji przedstawia szczegółowo obraz zabudowy otaczającej inwestycję. Analiza ta stanowić może podstawę do poczynienia rozważań merytorycznych dotyczących sprawy w zakresie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Sądu Kolegium dysponowało stosunkowo szczegółową analizą urbanistyczną sporządzoną na etapie postępowania przed Wójtem. Organ odwoławczy zdyskredytował ten dokument w zasadzie tylko dlatego, że zabraknąć miało uzupełniających wyjaśnień urbanisty dotyczących charakterystyki zabudowy, ewentualnych kolizji pomiędzy określonymi funkcjami oraz nie zajęto stanowiska co do dopuszczalności odstępstw od średnich na obszarze analizowanym (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej). W ocenie Sądu organ odwoławczy mógł uzupełnić braki postępowania w trybie art. 136 k.p.a. np. poprzez zlecenie Wójtowi uzupełnienia analizy urbanistycznej w części, które w ocenie organu odwoławczego okazały się niewystarczające. Sąd wskazał, że gdy chodzi o zgłoszoną przez Kolegium kwestię braku w mapach działki [...], to wyjaśnić należy, iż działka ta powstała na skutek podziału działki [...], a można to z łatwością zweryfikować na podstawie publicznie dostępnych danych przestrzennych (por. np. geoportal.gov.pl). Sąd zalecił, aby powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium skupiło się na kwestii tego czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co do której wniosek złożono już w 2016 roku. Sąd wskazał, że jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Wójtowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Decyzją z [...] listopada 2019 r. SKO w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. SKO wskazało, że objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Spełnienie wszystkich przesłanek z ww. przepisu obliguje zaś organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. Dalej SKO wskazało, że zgodnie z uregulowaniami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 nr 164, poz 1588, dalej jako "rozporządzenie") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, w odległości 170 m, stanowiącej trzykrotność frontu działki objętego wnioskiem inwestora. Przyjęte w obszarze analizowanym nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z budynkami gospodarczymi i garażowymi, występuje w nim zabudowa magazynowo- usługowa, produkcyjno-magazynowo- usługowa oraz gospodarcza. Zdaniem SKO planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy oraz może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową już istniejącą. Planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na istniejący ład przestrzenny, a jej realizacja nie wprowadzi dysharmonii w otoczeniu. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji opisał parametry inwestycji występujące w badanym obszarze, podając iż linia zabudowy od strony drogi publicznej - [...] położona jest w odległości od 13m do 137m, natomiast od strony drogi publicznej - [...] w odległości od 8m do 102m. W zakresie linii zabudowy organ pierwszej instancji ustalił jej położenie w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], średni procent zabudowy w badanym obszarze wynosi 20,2%, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15,8m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od [...] od 4 do 8m, od strony [...] wysokość ta kształtuje się od 4 – 10 m. Budynki w badanym obszarze pokryte są dachami płaskimi, dwu i wielospadowy mi. Linię zabudowy dla planowanych hal określono w odległości 4m od granicy z działką nr [...], powierzchnię zabudowy określono jako 350m2 dla każdego budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki ustalono na 6m, podobnie, jak całkowitą wysokość budynku licząc od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym. Zabudowa w wielkości wynoszącej 350 m2 oznacza zabudowę nieruchomości w wielkości 30,1%. Dopuszczalny procent zabudowy określono ponad wartość średnią wynoszącą w badanym obszarze 20,2%. Organ uznał powyższe odstępstwo za uzasadnione, gdyż po pierwsze zezwala na to rozporządzenie, a po drugie z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik zabudowy mieści się w widełkach 0,7% (dz. nr [...]) do 49,9% (dz. nr [...] i [...]). Podobnie organ odniósł się do wyznaczenia dopuszczalnego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, którą określono na 19m podczas gdy średnia szerokość wynosi 15,8m. Organ wskazał, że działka ma dostęp do drogi publicznej- [...] przez działkę nr [...], której inwestorzy są dysponentami. Prawny dostęp do drogi publicznej i prawo dysponowania nieruchomością inwestorzy muszą wykazać dopiero na etapie ubiegania się o decyzję pozwolenia na budowę. Zdaniem SKO zasadnie organ I instancji stwierdził spełnienie pozostałych przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Ponadto zdaniem Kolegium organ I instancji nie naruszył w toku postępowania przepisów procesowych, podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy i prawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania z [...] listopada 2018 r., w szczególności nie zgodziło się z zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), iż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż B. K. i B. K. to ta sama osoba. Kolegium wskazało również, że w toku sprawy wniesione zostało ponaglenie (k. 16-18 akt II instancji), w którym zarzucono SKO bezczynność. Zdaniem SKO ponaglenie nie zawierało usprawiedliwionych podstaw gdyż akta sprawy z Sadu zwrócono organowi [...] października 2019 r. a [...] listopada 2019 r. organ wydał już decyzję w sprawie. W skardze do WSA B. A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję SKO w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na to, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa, która pozwalałaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz kontynuacji funkcji zabudowy i może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową już istniejącą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowi lakoniczne powtórzenie uzasadnienia Organu I instancji, krytykowanego przez samo SKO w decyzji z dnia [...].04.2019 r., [...], w szczególności podczas gdy przeważającą funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie, odstąpienie od parametrów średnich i określenie parametrów wyłącznie przez wskazanie maksymalnej ich wielkości, tj. maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu, liczonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do hali: nie wyżej niż 6.0 m oraz wyznaczenia szerokości elewacji frontowej pojedynczej projektowanej hali: nie więcej niż 19,0 m - w ocenie Skarżącej określenie tych parametrów wyłącznie jako maksymalna wielkość parametru prowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego, który może bowiem nastąpić nie tylko wskutek wzniesienia budynku znacznie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie ale również budynku znacznie niższego, stąd zapewnieniu zachowania ładu urbanistycznego służy określenie parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r" II SA/Kr 1101/09, LEX nr 555520), c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką 331, przy jednoczesnym odmiennym określeniu odległości linii zabudowy na załączniku graficznym, w sytuacji gdy zamiar inwestora wyrażony w sposób graficzny nie może odbiegać od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja wiąże organ nadzoru budowlanego, d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie wartości 30,1% wielkości powierzchni zabudowy i odstąpienie od parametrów średnich powierzchni zabudowy wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynoszących 20,2%, podczas gdy jako błędne należy ocenić takie postępowanie organu, który w decyzji o warunkach zabudowy, określając parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązanie do wartości wyższych niż średnie w obszarze analizowanym, nie wykazał, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. e) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie wartości 19,0 m dla dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy i odstąpienie od parametrów średnich szerokości wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynoszących wraz z tolerancją 20% 15,8 m, podczas gdy jako błędne należy ocenić takie postępowanie organu, który w decyzji o warunkach zabudowy, określając parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązanie do wartości powyżej średniej wraz z tolerancją 20% w obszarze analizowanym, nie wykazał, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji przez osoby podlegające wyłączeniu, tj. przez A. K. i J. G., którzy brali udział w wydaniu decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28.08.2019 r., II SA/Po 529/19, b) art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie skąd wynikają różnice w treści decyzji uprzednio wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...].08.2019 r. a treści decyzji zaskarżanej, w szczególności z jakich przyczyn organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia warunki przepisów prawa materialnego, choć uprzednio w tym zakresie miał odmienne stanowisko oraz poprzez niewskazanie w jakim zakresie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił innym dowodom wiarygodności, a w konsekwencji brak wyczerpującego ustosunkowania się organu do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji z dnia [...].11.2018 r. oraz lakonicznym uzasadnieniem decyzji wydanej przez SKO w dniu [...].11.2019 r., d) art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji "ponownego postępowania w całości" (strona 5 uzasadnienia), co jest niedopuszczalne, a konieczność przeprowadzenia postępowania w całości, na którą SKO wskazuje, winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji, e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzją podczas gdy organ I instancji popełnił szereg naruszeń, które winny skutkować uchyleniem wydanej decyzji przez organ I instancji; III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ, iż planowana inwestycja nie będzie odbiegać od istniejącej zabudowy, w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę fakt, że planowana funkcja będzie stanowić uzupełnienie istniejącej na nieruchomości graniczącej z działką objętą wnioskiem, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że przeważającą funkcją na obszarze analizowanym, również w sąsiedztwie działki Skarżącej, jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, a planowana zabudowa magazynowo- usługowa z funkcją handlową odbiera od istniejącej zabudowy, a przede wszystkim doprowadza do zmiany przeważającej funkcji obszaru analizowanego z mieszkaniowej na przemysłową. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo - biurowych z funkcją handlową, z komunikacją wewnętrzną na terenie działki i parkingiem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w [...] w gminie [...]. Inwestor wystąpił z wnioskiem ponad 4 lata temu, w międzyczasie wydano szereg decyzji, sprawa była też przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd i ponownie wróciła do SKO w [...]. Motywy tego wyroku, wydanym w sprawie po sygn. II SA/Po 529/19, przywołano już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, jednak wymaga podkreślenia, ze Sąd rozpoznawał sprawę ze sprzeciwu, a więc oceniał jedynie czy zasadnie SKO zastosowało wówczas tryb z art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Wójta i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i nakazując dalsze wyjaśnienie istoty sprawy. Sąd doszedł do przekonania, że wskazane przez SKO uchybienia mogły być uzupełnione na etapie II instancji, jak i wskazał że Kolegium zbyt pochopnie zdyskredytowało obszerny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i powinno skupić się na istocie sprawy tj. ocenić czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji, czy nie. Stosownie zaś do art. 170 p.p.s.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest związany ww. wyrokiem. Rozpoznając sprawę po ww. wyroku z [...] sierpnia 2019 r. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, iż w spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i należało wydać inwestorowi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie odnieść się należy w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzuty. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji przez osoby podlegające wyłączeniu, tj. przez A. K. i J. G., którzy brali udział w wydaniu decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., II SA/Po 529/19, co stanowiło by podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (zarzut II lit. a skargi). Sąd nie podziela ww. zarzutu, gdyż strona skarżąca w sposób nieprawidłowy rozumie zwrot "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można akceptować sytuacji w której pracownik będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest kontrola tej decyzji. Zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. określenie ,,brał udział w zaskarżonej decyzji ‘’odnosi się do trybu zwykłego i trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Jego zastosowanie będzie miało miejsce w tym samym trybie postępowania jeżeli brał udział w wydaniu decyzji, a następnie był członkiem organu, który kontroluje tę decyzje. Odnosi się to też trybu nadzwyczajnego w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. W niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja aby ktoś ze składu SKO brał udział w trybie zwykłym w wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt, że ponowna decyzja po uchyleniu poprzedniej przez Sąd (w wyniku rozpoznania sprzeciwu) była kontrolowana przez ten sam skład SKO nie odnosi się do ograniczeń wskazywanych w wyżej powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1055/16, z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 846/17, z 20 października 2017 r., sygn. II GSK 110/16, z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 570/18 – wszystkie dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przechodząc dalej do zarzutów skargi stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do ustalenia inwestorowi warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), ustawodawca wydanie decyzji uzależnił od spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, przy czym z konstrukcji tego przepisu wynika, że niespełnienie jednego z nich czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Jeżeli natomiast planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z woli ustawodawcy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą wyżej opisane w przesłanki, jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną (dalej - analiza). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Co do zasady obszar analizowany wyznacza się wokół działki, we wszystkich kierunkach (czyli koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości, aczkolwiek w sytuacji, gdy obszar ten jest powiększony ponad minimum określone w przepisie, granice tego obszaru mogą przebiegać inaczej, co może być uzasadnione w analizie urbanistycznej konkretnymi uwarunkowaniami przestrzennymi. Z konstrukcji przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego typu sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Przedmiotowa analiza uwzględniana jako materiał dowodowy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania. W ocenie sądu rozstrzygające sprawę organy trafnie uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia, a wynika z niej, że zaplanowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W opisanych okolicznościach oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie prawidłowo materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że obszar, na którym została przeprowadzona analiza, wyznaczony został prawidłowo, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki. Sama zaś analiza przeprowadzona została w sprawie zgodnie z przepisami, wyniki analizy są prawidłowe i dają podstawę do wydania decyzji pozytywnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej ([...] przez działkę nr [...], której inwestorzy są dysponentami), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodać trzeba, że strona skarżąca spełnienia ww. warunków nie kwestionowała. Zarzuty skargi koncentrowały się zaś na tym, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. -zarzut zawarty w pkt 1, lit. a-e skargi- w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia- co do podobieństwa zabudowy w obszarze, sposobu określenia parametrów planowanej zabudowy, ustalenia linii zabudowy, dopuszczalnej powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Sąd wskazuje, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowo-usługowo-magazynowa (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Wbrew temu co twierdziła strona skarżąca nie jest tak, ze na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, co wynika nie tylko z akt sprawy, a wręcz wystarczy sięgnąć do portalu Mapy Google, gdzie przy zdjęciach "z lotu ptaka" widać otaczające działkę skarżącej budynki o charakterze usługowym i handlowym, znajdują się tam przedsiębiorstwa takie jak [...] sp. z o.o. spółka przemysłowo handlowa, salon samochodowy [...] sp. z o.o. producent opakowań, [...]. Zaraz na granicy obszaru analizowanego znajduje się zaś centrum handlowe wielkopowierzchniowe - Centrum Handlowe w [...] (tzw. [...] w [...]). Planowana przez inwestora budowa dwóch hal magazynowo- biurowych z funkcją handlową i parkingiem wpisuje się w zastany układ urbanistyczny. Zdaniem Sądu prawidłowo organy uznały, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, aby istniała przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Omawiana zasada oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), a także kontynuacji funkcji. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na terenie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa magazynowo usługowa, zabudowa produkcyjno- magazynowo- usługowa, zabudowa gospodarcza (dz. nr [...], [...], [...] dostępne z [...]). Podkreślić należy, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Musi być to jednak uzasadnione sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną. W rozpoznawanej sprawie analiza wykazała zróżnicowanie architektoniczne, a planowana przez inwestora budowa hal magazynowych spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Wbrew zarzutom skargi bezspornie w obszarze analizowanym występuje więc zabudowa, która pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz kontynuacji funkcji zabudowy i może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową w obszarze analizowanym (zarzut 1 lit. a skargi). Przechodząc do oceny wyznaczonych przez organ parametrów urbanistycznych Sąd uznał, że zostały one wyznaczone prawidłowo, co wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji. Organ nie tylko wykazał, że ustalone parametry wyznaczono w oparciu o przepisy Rozporządzenia, ale też wskazał, że odstępstwo od średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym jest dopuszczalne, uzasadnione i co najważniejsze wynika z analizy. Przede wszystkim organ zwracał uwagę na to, że w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa, w tym co do jej parametrów. Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Odnosząc się do zarzutu skargi (zarzut I lit. c), należy wskazać, że w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy oznacza odległość zabudowy od strony drogi publicznej. W okolicznościach badanej sprawy wskazano, że linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na terenie działki nr [...], czyli w odległości 4m od granicy z działką nr [...]. Wbrew zarzutom skargi powyższe znalazło swe odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji. Weryfikacja załączonej do Analizy urbanistycznej dokumentacji mapowej - we wskazanym zakresie - nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w części tekstowej tego dokumentu, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (zarzut I lit. d skargi) należy wskazać, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia. Kwestią bezsporną pozostaje, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,2 %. Maksymalna wartość tego wskaźnika sięga aż 67,3 % (dz. nr [...]). Organy wskazały, ze powierzchnia terenu objętego wnioskiem to 0,2327 ha, powierzchnia zabudowy miałaby wynieść 700 m2, co stanowi ok 30,1 % powierzchni wnioskowanej działki. Skoro zaś dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy gdy wynika to z analizy, która wskazuje na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika na obszarze, to za dopuszczalne uznać należało wyznaczenie tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie do § 6 rozporządzenia (zarzut I lit. e skargi) szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Organ ustalił, ze średnia szerokość elewacji frontowej istniejących w obszarze analizowanym budynków wynosi ok 15,8 m, a maksymalna zaś się aż 159 m (dz. [...]). Ponownie, biorąc pod uwagę tak znaczne zróżnicowanie ww. parametru za dopuszczalne należało ustalenie szerokości elewacji frontowej na 19 m (z nieznacznym odstępstwem od średniej szerokości elewacji frontowej)- zgodnie z wnioskiem inwestora. Wbrew zarzutom skargi zabieg ten jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Dlatego też ustalenia zaskarżonej decyzji – dokonane w oparciu o sporządzoną analizę - we wskazanym zakresie uznać należało za zgodne z prawem. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia (zarzut I lit. b skargi) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalając maksymalną wysokość budynku od istniejącego terenu na maksymalnie 6 m. Zdaniem Sadu podanie jedynie maksymalnego parametru nie doprowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego, a zabezpiecza przed wybudowaniem budynku znacznie wyższego. Ponadto z analizy wynika, że w obszarze występują budynki o zróżnicowanej wysokości od. 4 do 8 m (por. k. 245 verte akt I instancji). Za zgodne z prawem należy tez usnąć ustalenia dotyczące geometrii dachu dla planowanej inwestycji (§ 8 rozporządzenia). Reasumując tę część rozważań Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żadnego zarzutu w związku z niespełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza że istniały podstawy do ustalenia inwestorowi warunków zabudowy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania (zarzut II lit, b-e skargi). Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, stan faktyczny wyjaśniono w sposób wnikliwy. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi wskazane art. 107 § 3 k.p.a. należycie wyjaśnione zostały wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ani w działaniu organu pierwszej instancji, ani w działaniu organu odwoławczego nie można dopatrzyć się naruszenia art. 7 ani art. 77 k.p.a. czy 80 k.p.a. Odnosząc się wprost do zarzutu skargi oznaczonego nr II lit. b podkreślić należy, iż nie może być uznana za samoistne naruszenie wskazanych w nim jako wzorce kontroli przepisów zmiana stanowiska przez orzekający w sprawie organ II instancji, w stosunku do stanowiska zajętego uprzednio w decyzji wyeliminowanej uprzednio z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 529/19 czy też brak odniesienia się przez ten organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do argumentacji podnoszonej w uprzedniej, wadliwej decyzji. Przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest bowiem określona sprawa administracyjna, a nie ocena motywów prawnych zawartych w uprzednim, uchylonym przez sąd, rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze nr II lit. d zauważyć należy, iż organ odwoławczy nie prowadził w kontrolowanej sprawie dodatkowego postępowania dowodowego, czy też postępowania wyjaśniającego, a jedynie ponownie ocenił całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest stawianie SKO w [...] zarzutu naruszenia art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania i odwoływanie się w tym zakresie do wyrwanego z kontekstu fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji administracyjnej mają w pełni rozpoznawczy charakter, co nie tylko uprawnia, ale wręcz zobowiązuje organ odwoławczy do oceny całokształtu materiału dowodowego, a niekiedy jego uzupełnienia i wydania decyzji co do meritum sprawy, a nie tylko do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Z żadnego przepisu tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika nadto wprost, by organ odwoławczy nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze nr II lit. e wskazać należy, iż jest on bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 529/19 przesądzono o tym, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do orzekania kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, iż organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać jedno z orzeczeń przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje jedynie jakiego rodzaju decyzję wydać może organ odwoławczy, nie wskazuje natomiast na kryteria wydawania poszczególnych rozstrzygnięć. Do samoistnego naruszenia tego przepisu przez organ administracji mogłoby zatem dojść w sytuacji gdyby wydał od decyzję o rozstrzygnięciu nie przewidzianym w tym przepisie. Skoro zaś organ II instancji nie dopatrzył się w sprawie naruszeń prawa materialnego, ani mogących mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie naruszeń przepisów postępowania, które to stanowisko Sąd wyrokujący w niniejszej sprawie ocenia jako trafne, to mógł orzec jedynie w sposób wskazany w art. 138 § 1 pkt 1, to jest o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nr III skargi, stwierdzić należy, iż w świetle poczynionych wyżej rozważań nie sposób przyjąć aby planowana przez inwestora zabudowa odbiegała od istniejącej zabudowy, ani by doprowadzić miała do zmiany przeważającej funkcji obszaru analizowanego z mieszkaniowej na przemysłową, skoro w obszarze analizowanym znajduje się wiele budynków o funkcji magazynowej, handlowej i usługowej, prowadzone są działalności związane z produkcją, jak i salony samochodowe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku