I OSK 2196/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 24/20 odrzucające skargę G. S. na pismo Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. o zwrot kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 24/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę G. S. na pismo Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi jest pismo informujące skarżącego, że żądane przez niego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem zasady i tryb udostępnienia tych informacji określają Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wydane w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznanie skargi na takie pismo nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, w szczególności nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną złożył G. S., zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że wydane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 stanowią normę prawną określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w rozumieniu tego artykułu u.d.i.p.; 2. art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji i pismo z [...] grudnia 2019 r. odmawiające udzielenia skarżącemu dostępu do informacji publicznej nie stanowiło decyzji administracyjnej. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi, wskazując, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, która wskutek tego orzeczenia nie została rozpoznana pod względem merytorycznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 nie tylko nie są normą ustawową, ale nawet nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Są to jedynie wytyczne dla organów administracji i uczestników postępowania ubiegających się o udzielenie wsparcia finansowego ze środków funduszy europejskich. Nie mogą ograniczać praw i wolności politycznych, zgodnie z zapisami Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kwestionowane w sprawie pismo posiada minimum elementów pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną (oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ). Dlatego też, pomimo że nie posiada wszelkich cech wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., to powinno zostać uznane za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem Stowarzyszenia Sąd słusznie uznał, że kwestionowane w sprawie pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Z kolei stosownie do art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (ust. 2). Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane odmiennie w innych aktach prawnych. Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie oznacza, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy w tym zakresie powinny być stosowane (choćby art. 1 ust. 1 do określenia charakteru informacji i art. 4, żeby ustalić, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej). Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Adresat wniosku, jeżeli nie może udostępnić informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, art. 1, Nb 8). W niniejszej sprawie wnioskiem z 4 grudnia 2019 r. G. S. zwrócił się do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści wszystkich ofert w całości złożonych w ramach zadania "Budowa hospicjum stacjonarnego z poradnią medycyny paliatywnej – Etap IV Budowa ośrodka hospicjum w Z.". Pismem z [...] grudnia 2019 r. Stowarzyszenie poinformowało wnioskodawcę, że w rodziale 6.5.2 pkt 18 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Spójności na lata 2014-2020" określa się sposób ujawniania informacji z postępowania. Wyjaśniono, że na wniosek wykonawcy, który złożył ofertę, należy udostępnić protokół postępowania o udzielenie zamówienia, z wyłączeniem części ofert stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Stowarzyszenie uznało, że nie ma w związku z powyższym obowiązku udostępnić żadnych informacji we wskazanym we wniosku zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarga na powyższe pismo nie może zostać merytorycznie rozpoznana. Nie podlega bowiem kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżone w sprawie pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ma charakter wyłącznie informacyjny. Nie można w szczególności uznać - w ślad za autorem skargi kasacyjnej - że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, nie zawiera bowiem wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Zaznaczyć należy, że stosowanie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, podpis osoby reprezentującej organ oraz rozstrzygnięcie stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że zaskarżone pismo posiada ten ostatni element. Zaznaczyć również trzeba, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), to adresat powiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 662/18, postanowienie NSA z 23 kwietnia 2015, I OSK 806/15, postanowienie NSA z 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, postanowienie NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 622/11). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, nie naruszając przy tym art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ani art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dotyczący przyjęcia, że wydane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 stanowią normę prawną określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w rozumieniu tego artykułu u.d.i.p. Kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta na etapie badania zasadności odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie może zwalczać stanowisko Stowarzyszenia w tym względzie w trybie skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 sygn. akt I OSK 405/10, a także: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, art. 1, Nb 8). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).