I SA/Wr 828/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska,, SWSA Daria Gawlak-Nowakowska,, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r., sprawy ze skargi, którą złożyła L. Y. C. D. S., na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 228/20, I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi, którą wniosła L. Y. C. D. S. (dalej: skarżący, strona) jest niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 228/20, którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie złożonego w dniu 10 lipca 2019 r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł. 1.2. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 20 sierpnia 2020 r. 1.3. Pismami z dnia 12 i 31 sierpnia 2020 r. skarżący skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. 1.4. Pismem z dnia 3 września 2020 r. Wojewoda wezwał stronę o uzupełnienie dokumentów (aktu małżeństwa strony z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu strony w Polsce oraz udokumentowanej informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na utrzymanie strony), wskazując, że przedłożone do akt dokumenty są nieuwierzytelnionymi kopiami. Z kolei, pismem z dnia 8 września 2020 r. organ zlecił wypłacenie stronie kwot wynikających z ww. wyroku. W uzupełnieniu dowodów strona złożyła uwierzytelnioną notarialnie kopię aktu małżeństwa poświadczającego, że ona i R. L. A. D. A. zawarli w dniu [...] czerwca 2018 r. w B. związek małżeński wraz z uwierzytelnionym odpisem przysięgłego tłumaczenia tego aktu na język polski oraz notarialnie uwierzytelniony odpis umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony od dnia 1 października 2018 r. z możliwością jej rozwiązania za dwumiesięcznym okresem wypowiedzenia dopiero po dniu 31 maja 2019 r. Wcześniej strona złożyła do akt wierzytelny odpis wydanego przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 3 marca 2020 r., zezwolenia na pracę od 3 marca 2020 r. do 2 marca 2023 r. dla jej męża na stanowisku analityka wsparcia [...] – młodszy menedżer za miesięczne wynagrodzenie nie niższe niż 10.550,00 zł brutto. 1.5. W dniu 23 października 2020 r., w związku ze skargą strony z dnia 2 września 2020 r. na niewykonanie ww. wyroku, organ przekazał do tutejszego Sądu akta administracyjne, wnosząc w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Po prawomocnym oddaleniu przedmiotowej skargi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Wr 566/20, akta administracyjne zostały ponownie zwrócone organowi w dniu 10 maja 2021 r. 1.6. Pismami z dnia 3 lutego 2021 r. i 11 marca 2021 r. strona ponownie wezwała Wojewodę do załatwienia sprawy, w tym do wypłaty sumy pieniężnej i kosztów postępowania zasądzonych ww. wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. 1.7. Pismem z dnia 13 lipca 2021 r. organ wezwał stronę w trybie art. 79a § 1 k.p.a. o dostarczenie w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z jej żądaniem, dokumentów uzasadniających jej pobyt w Polsce powyżej 3 miesięcy. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze wniesionej w dniu 1 czerwca 2021 r., skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego) zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku w zakresie punktów II, IV i V, tj. wydania aktu kończącego postępowanie, wypłaty zasądzonej kwoty od organu oraz nieuiszczenia zasądzonych kosztów procesu. Wobec powyższego skarżący wniósł o: wymierzenie Wojewodzie grzywny, wydanie aktu kończącego postępowanie, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ nie wykonał w terminie obowiązków nałożonych w ww. wyroku. Również wezwanie do wykonania wyroku złożone dnia 5 marca 2021 r., podobnie jak poprzednie, nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, że brak wypłaty kwot zawartych w wyroku nie tylko wskazuje na naganny stosunek organu do orzeczenia sądowego, ale również skutkuje skomplikowaniem sytuacji prawnej strony i ponoszeniem dalszych kosztów przez skarżącego, który celem egzekucji wyroku musi korzystać z pomocy prawnej i de facto nie rozumie takiego zachowania organu wobec jego osoby jako obcokrajowca. Nadto na decyzję czeka już 2 lata i 5 miesięcy. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, jest bezzasadny. Wskazał, że do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę (10 sierpnia 2021 r. – dopisek Sądu) strona nie przedłożyła dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Aktualnie organ oczekuje na uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy. Wojewoda wyjaśnił też, że niezachowanie terminu zakreślonego ww. wyrokiem, jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się w części uzasadniona. 3.2. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. 3.3. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czego organ nie kwestionuje, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 11 marca 2021 r. 3.4. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). 3.5. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r., wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 20 sierpnia 2020 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 20 września 2020 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku i po dniu 8 września 2020 r. pozostawał w sprawie całkowicie bezczynny. Podjęcie pierwszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku po zwróceniu mu akt w tym celu, nastąpiło bowiem dopiero po wniesieniu prawomocnie oddalonej poprzedniej skargi strony z dnia 2 września 2020 r. na niewykonanie wyroku, tj. pismem z 3 września 2020 r., którym wezwano stronę o uzupełnienie dokumentów. Kolejną czynnością z dnia 8 września 2021 r. było polecenie wykonania wyroku w części dotyczącej wypłaty skarżącemu kwot wynikających z ww. wyroku. Podjęcie dalszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku po ponownym zwróceniu mu akt w tym celu w związku z prawomocnym oddaleniem poprzedniej skargi strony z dnia 2 września 2020 r. na niewykonanie wyroku, nastąpiło już po wniesieniu aktualnie rozpoznawanej skargi strony z dnia 1 czerwca 2021 r. na niewykonanie wyroku, kiedy to pismem z 13 lipca 2021 r. wezwano stronę o dalsze uzupełnienie dokumentów w zakresie uzasadnienia pobytu strony w Polsce powyżej 3 miesięcy. Okoliczność ta pozostaje już jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku w związku z aktualnie badana skargą. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Podejmowanie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale również dopiero po dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, a w dodatku budzącej wątpliwości co do jej zasadności, skoro w aktach znajdują się dokumenty świadczące o tym, że strona przebywa w Polsce wraz z zatrudnionym tutaj mężem, którego wynagrodzenie wystarcza na utrzymanie ich obojga, w tym na opłacenie czynszu za wynajmowany lokal mieszkalny, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i ilość podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. 3.6. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. 3.7. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął w terminie opisane wyżej działania w kierunku wykonania wyroku, lecz następnie przez kolejnych 8 miesięcy nie wydał aktu kończącego postępowanie, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku Strony z dnia 10 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku strony miały wprawdzie miejsce po upływie 14 dni po otrzymaniu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, co nastąpiło w dniu 20 sierpnia 2020 r., lecz potem aż do złożenia przez stronę aktualnie rozpoznawanej skargi z dnia 1 czerwca 2021 r. zakończenie postępowania nie nastąpiło. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. 3.8. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 22 maja 2020 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skarżącemu przyznano już sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący bowiem przede wszystkim wskazał ogólnie na problemy z podjęciem zatrudnienia czy wynajęciem mieszkania, chociaż przedmiotem jego wniosku jest jedynie czasowy pobyt w Polsce, a realizację potrzeb lokalowych i bytowych strony zapewnia po pierwsze umowa najmu, zawarta przez jej męża na czas nieoznaczony z dnia 5 września 2018 r., co do której nie sygnalizowano, aby uległa ona rozwiązaniu czy wypowiedzeniu, a po drugie uzyskiwane przez małżonka wysokie, jak na polskie warunki, wynagrodzenie, które powinno pozwolić obojgu małżonkom na utrzymanie godziwego standardu życia. W konsekwencji Sąd uznał, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku pełni wymierzona organowi grzywna w wysokości 1.000 zł. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. 3.9. Rozstrzygnięcie o zobowiązaniu organu do wydania aktu kończącego postępowanie zapadło w ww. prawomocnym wyroku. Wskazać zatem można, że powołane wyżej przepisy regulujące kompetencje Sądu w zakresie orzekania w sprawie ze skargi na niewykonania wyroku, nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia organowi kolejnego terminu do zakończenia postępowania, jak również nie ma ku temu potrzeby. 3.9. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). 3.10. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.