VII SAB/Wa 260/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. D.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia skargi B. D.M. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz B. D.M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] lipca 2020 r. B.D.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004, w zakresie, w jakim przewlekłe prowadzenie postępowania obejmowało rozpatrzenie złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] marca 2018 r. znak: [...]. Skarżąca na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniosła o nakazanie organowi załatwienia sprawy w zakreślonym 14-dnowym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo złożenia pismem z [...] kwietnia 2018 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie ponaglenia organ nie rozpoznał wskazanego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) wniósł o jej oddalenie, jeżeli złożona skarga nie posiada braków formalnych, które nie zostały uzupełnione. W ocenie organu, postępowanie Prezesa ULC nie cechowała zarzucana przewlekłość. Organ zwrócił uwagę na dużą liczbę wpływających skarg na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004, przyjętą praktykę dotyczącą kolejności ich rozpatrywania, ogłoszony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii COVID-19, który w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. zawiesił przepisy o bezczynności organów, jak też wydanie przez Prezesa ULC decyzji z [...] września 2020 r. znak: [...] uchylającej w całości decyzję własną z [...]marca 2018 r. i stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika praw skarżącej jako pasażera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła z ponagleniem (pisma z 6 lipca 2020 r.), a jednocześnie możliwe jest uczynienie przedmiotem skargi na przewlekłość czynności organu podjętych w postępowaniu wywołanym złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać merytorycznej ocenie sprawność spornego postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC i zarazem umożliwiało Sądowi zastosowanie instrumentów zwalczania przewlekłości, które zostały określone w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Oceniając, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 116 i n.; J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 145-146). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie z tego względu uznaje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1009/19; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC wywołane złożonym przez skarżącą (oraz inne osoby) wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2018 r. znak: [...]. (art. 127 § 3 k.p.a.). Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącej, które przyjmuje, że Prezes ULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że mogła zostać ona wydana w terminie dużo wcześniejszym, czemu towarzyszył całkowity zastój postępowania stanowią bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Prezesa ULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu nakierowanych na załatwienie sprawy obejmującej określenie tego, czy znaczne opóźnienie, jakiego doznał lot o oznaczeniu kodowym ENT 7275 obsługiwany przez linię [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]) w dniu [...] czerwca 2015 r. wiązał się z naruszeniem praw skarżącej jako pasażera określonych w rozporządzeniu (WE) 261/2004. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 5 kwietnia 2018 r. i datą wydania decyzji z [...] września 2020 r. (z wyłączeniem okresu pomiędzy 31 marca 2020 r. a 23 maja 2020 r., gdy doszło do wstrzymania i zawieszenia biegu terminów procesowych) z oczywistych względów nie miał jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Już sam wzgląd na datę złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. oraz datę podjęcia przez organ pierwszej czynności w toku zainicjowanego postępowania (pismo z 15 czerwca 2018 r.) każe w działaniu Prezesa ULC dostrzec niczym nieuzasadnioną opieszałość. Wyznaczone dwukrotnie nowe terminy załatwienia sprawy, abstrahując od oczywistej bezzasadności tego działania, nie zostały przez organ dochowane, co w sytuacji zawinionego utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach stanowi o jednoznacznym uchybieniu dyspozycji art. 12 § 1 k.p.a. Sytuacji tej nie da się zaakceptować z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie (art. 35 ust. 3 k.p.a.), jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. Nie znajduje uzasadnienia odstąpienie przez organ od załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdy stan wyjaśnienia tejże sprawy nie stoi temu na przeszkodzie, a wywołana zwłoka jest motywowana wyłącznie przyjętą kolejnością załatwiania spraw pozostających we właściwości rzeczowej Prezesa ULC wiążącą się z nadaniem, co wynika z odpowiedzi na skargę, priorytetowego znaczenia innym kategoriom podań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1415/19; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała. Prezesowi ULC, na co wskazują wcześniej poczynione ustalenia, nie można bowiem postawić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób niesprawny, gdyż taka kwalifikacja musi zakładać określoną minimalną aktywność procesową przejawianą przez organ w celu wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Prezes ULC w czasie ponad dwudziestu miesięcy trwania postępowania w sposób arbitralny dopuścił się niczym nieuzasadnionej zwłoki, lekceważąc nie tylko prawo skarżącej do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie, w jakim obiektywne względy na to pozwalały, ale nawet ignorując ustalone przez siebie z urzędu (zmienione) terminy załatwienia sprawy, co każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w takich warunkach przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jednocześnie przewlekłość ta osiągnęła stopień odpowiadający rażącemu naruszeniu prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W wyroku z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 79/19 Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uogólnioną ocenę działania Prezesa ULC, zauważył, że problemy organizacyjne organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tenże wniosek, zdaniem Sądu, tym mocniej powinno się wyrazić względem postępowania, w którym organ wydał już decyzję załatwiającą sprawę co do istoty, co stwarza podstawę, by uznać, że konieczność rozpatrzenia środka odwoławczego od własnej decyzji nie powinna wiązać się z czynnościami nadmiernie wydłużającymi postępowanie wyjaśniające, z pewnością też nie powinna prowadzić do przyjęcia postawy pasywnej względem potrzeby przesądzenia, czy rozstrzygnięcie to pozostaje zgodne z prawem. Sąd uznał, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie jakkolwiek nie wystąpiła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, skoro w kontrolowanym postępowaniu została wydana decyzja z [...] września 2020 r. znak: [...], to charakter rażącego naruszenia prawa, które należy przypisać dostrzeżonej przewlekłości postępowania, stanowić powinna podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, gdy zaniechaniu organu towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.