II OSK 1610/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 407/09 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy w Klembowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. w zaskarżonym wyroku wyrazy "na decyzję Rady Gminy w Klembowie" zastępuje wyrazami "na uchwałę Rady Gminy w Klembowie", 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1610/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. i M. K. na decyzję Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż skarżący zarzucili podjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem art. 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 52 § 2, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ppsa, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7, art. 21 i art. 63 pkt 3, art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /brak prognozy skutków finansowych uchwalenia planu/ oraz art. 7 i 8 kpa. Skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości nr [...] o szerokości 20 metrów i długości 500 metrów położonej przy drodze wojewódzkiej nr [...] w obrębie ulic W. i T. w W., gmina K.. Składali uwagi do projektu planu dotyczące zajęcia 4 metrów z ich nieruchomości na całej jej długości na poszerzenie ulicy T. jako "drogi gminnej" o symbolu 8 CPJ, których nie uwzględniono, naruszając ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości wobec zajęcia 1/5 nieruchomości i spowodowania, że nie będzie mogła być użytkowana /pozostanie wąski, nieużyteczny pas o szerokości 16 m i długości 500 m/. W planie działka jest przewidziana pod zabudowę, która nie będzie mogła być realizowana. Skarżący planowali wytyczenie wspólnej drogi z rodzeństwem na nieruchomości położonej po drugiej stronie ich działki, co uwzględniono przy budowie chodnika z W. i budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej. Ponadto przy drodze wojewódzkiej istnieją inne ulice o podobnej szerokości jak aktualnie ulica T., które jednak nie zostały przewidziane do poszerzenia, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W procesie przygotowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie została ponadto sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia tego planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wbrew twierdzeniu skarżących, prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona i stanowiła jeden z elementów dokumentacji planistycznej przedstawionej Radzie Gminy. Prognoza ta nie jest załącznikiem do planu. Plan nie narusza też przepisów Konstytucji RP o ochronie własności, skoro możliwe jest wywłaszczenie pod budowę drogi jako cel publiczny, za odszkodowaniem. Istnieją wprawdzie nie przewidziane pod poszerzenie ciągi pieszo-jezdne, ale fakt ten nie może być wykorzystany jako naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania, chociażby z tego względu, że tereny przy nich są już zagospodarowane a nadto stanowią krótsze odcinki, zaś tereny przyległe do przedmiotowej ulicy T. nie są zagospodarowane. W odpowiedzi na skargę podkreśla się, że prawo własności zgodnie z art. 64 pkt 3. Konstytucji RP może być ograniczone w drodze ustawy, m. in. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozwiązania przewidziane w planie zostały przyjęte z poszanowaniem prawa własności. Zapewnienie szerokości drogi wynoszącej 8 m pozwoli na kompleksowe umieszczenie urządzeń infrastruktury i optymalne skomunikowanie już zabudowanych terenów i nowo projektowanych do zabudowy. Przedmiotowa ulica powstała w wyniku kolejnych podziałów działek, jak też uwzględniania, iż pod drogę wydziela się równomiernie teren z obu jej stron. Z działki [...] wydzielono w wyniku podziału pas drogi o szerokości 5 m, zaś z działki skarżących - szerokości 4 m. Nie jest też zasadny zarzut, że działka skarżących nie będzie się nadawała pod budowę, gdyż nawet na tak wąskich działkach jest możliwa budowa domu jednorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, iż skarżący jako właściciele nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają interes prawny konieczny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, jednakże interes ten zaskarżoną uchwałą nie został naruszony. Sąd posłużył się poglądem wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2004 r. /Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm./ należy do zadań własnych gminy, które to plany stosownie do unormowania ustawowego, mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności, które nie powinny wynikać z dowolności, lecz mają być uzasadnione istotnym znaczeniem celu ich wprowadzenia. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 8 CPL na odcinku wzdłuż nieruchomości skarżących o nr [...] jakkolwiek narusza interes prawny skarżących, to jednak nie narusza prawa. Nie zostało naruszone władztwo planistyczne gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 nakłada też na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym dotyczących gminnych ulic. Przedmiotową ulicę, wchodzącą w skład systemu komunikacyjnego gminy, zaplanowano o szerokości 9 m, zgodnie z przepisami o warunkach technicznych. Dotychczas ulica ta ma szerokość 5 m i została wydzielona w części graniczącej z działką skarżących, jedynie z działki nr [...]. Służy ona jako dojazd do kilkunastu nieruchomości wzdłuż ulicy a docelowo ma służyć do obsługi znacznie większej liczby działek. Nie istnieje inne, alternatywne rozwiązanie dla rozwiązania komunikacji na danym terenie. Niesłuszny jest też zarzut nie sporządzenia prognozy skutków finansowych planu, gdyż takowa znajduje się w aktach sprawy. Nie zasadne są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż procedura planistyczna jest regulowana odrębnie i Kpa nie ma zastosowania. Rozbudowa ciągu pieszo-jezdnego określonego jako droga publiczna odpowiada nadto treści art. 6 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż budowa, czy rozbudowa drogi publicznej leży w interesie publicznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i M. K. reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1/ art. 3 § 5 ppsa w zw. z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi, wobec czego uchwała nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, 2/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezasadne oddalenie skargi, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu szeregu faktów przedstawionych w skardze, 4/ art. 134 ppsa, poprzez nieuwzględnienie z urzędu, że droga, którą skarżący wydzielą dobrowolnie wraz z rodzeństwem, stanie się drogą gminną /drogą publiczną/, 5/ art. 141 § 4 ppsa i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku odniesienia się do istotnych zarzutów skarżących i ich argumentacji, 6/ art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewystarczające uwzględnienie konstytucyjnej i ustawowej ochrony prawa własności a w konsekwencji przyjęcie, że nie nastąpiło przekroczenie uprawnień planistycznych gminy w odniesieniu do nieruchomości skarżących, 7/ art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utożsamienie celu publicznego z interesem publicznym, 8/ art. 21 ust. 1, art. 31 pkt 3, art. 64 pkt 3 oraz art. 32 pkt 1 Konstytucji RP poprzez akceptację stanowiska, że nie zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy, 9/ art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że podczas procedury planistycznej została sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż w postępowaniu planistycznym i w zaskarżonym wyroku został pominięty fakt, że skarżący nie są zainteresowani poszerzeniem przedmiotowej ulicy, bowiem zamierzają wraz z rodzeństwem wydzielić drogę do obsługi ich działek. Sąd przyjmując, że został sporządzony dokument stanowiący prognozę skutków finansowych uchwalenia planu nie wskazał konkretnie, który to dokument uznał, za spełnienie wymogu sporządzenia takiej prognozy. Nie dokonano też oceny w zakresie braku należytej staranności i uwagi dla znalezienia optymalnego kompromisu pomiędzy potrzebami publicznymi i interesami skarżących. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy K., reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o jej oddalenie i twierdząc, że zarzuty skarżących są nieuzasadnione, podkreślając, iż nie ma wydzielenia drogi z nieruchomości sąsiadujących /skarżących i ich rodzeństwa/ a ponadto aktualnie nawet gdyby nastąpił podział nieruchomości z wydzieleniem drogi, byłaby to droga wewnętrzna, a nie droga publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej tak odnoszące się do naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, zostały tak sformułowane, aby zakwestionować ocenę Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przebiegu planowanego poszerzenia drogi publicznej /drogi gminnej/ na terenie działki należącej do skarżących. Jednocześnie, co nie jest sporne w sprawie, już istniejący odcinek tej drogi na wysokości działki skarżących, powstał na terenie wydzielonym z nieruchomości położonej po drugiej stronie tej drogi, podczas dokonywania podziału tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w aspekcie związanym z przeznaczeniem w planie części nieruchomości skarżących pod poszerzenie drogi znajduje pełne uzasadnienie. Argumenty podnoszone przez skarżących były przedmiotem oceny Rady Gminy w K. zaś stanowisko odnoszące się do prawa tego organu stanowienia kwestionowanej uchwały zawierającej z woli ustawodawcy pewne ograniczenia prawa własności, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i doktrynie. Okoliczność, iż skarżący nie są zainteresowani poszerzeniem przedmiotowej drogi, w szczególności z tego względu, iż zamierzają problem komunikacji na swoim terenie rozwiązać w inny sposób, słusznie została uznana za nie mającą znaczenia, bowiem przedmiotowa droga służy społeczności gminy jako droga publiczna. Rada Gminy zatem w ramach własnych kompetencji, po stwierdzeniu, że poszerzenie drogi leży w interesie publicznym, miała prawo przyjąć takie rozwiązanie, jakie jest kwestionowane przez skarżących. Nie mogą więc być uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia procedury przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ani też zarzuty naruszenia prawa materialnego, które prawidłowo zastosowała Rada Gminy w K., bowiem w zaskarżonym wyroku dokonano w wymaganym zakresie analizy zgodności z prawem zaskarżonej uchwały słusznie uznając, że nie doszło do takiego naruszenia prawa przy jej stanowieniu, które kwalifikowało by tę uchwałę do stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.