I GSK 308/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 261/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 261/15 oddalił skargę J. G. (dalej; "skarżący") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ II instancji") z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") przyznał skarżącemu płatności na 2010 r. w łącznej wysokości 44 993,30 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane 9 grudnia 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 7 lutego 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. została przekazana pisemna informacja dotycząca użytkowania działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010; w szczególności uznał, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznane organowi. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji uchylił w całości swoją decyzję z [...] listopada 2010 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 z sankcjami. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 3010/12 oddalił skargę na decyzję organu II instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1175/13 oddalił skargę kasacyjną. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., decyzją z [...] września 2014 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazując że jest to kwota płatności uzyskanych na mocy decyzji z 16 listopada 2010 r. w łącznej wysokości 44 993,30 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 23 października 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: "ustawa o ARiMR"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał, że wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2010 pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie dopatrzył się również zaistnienia przesłanki określonej w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm., dalej "rozporządzenie nr 1122/2009"). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2014 r., ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2010 r. Natomiast decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2012 r. utrzymana została w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] sierpnia 2012 r., którą organ ten - po wznowieniu postępowania administracyjnego - uchylił swoją poprzednią decyzję z 16 listopada 2010 r. (o przyznaniu skarżącemu płatności do gruntów rolnych za 2010 r.) oraz odmówił skarżącemu płatności do gruntów rolnych za 2010 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), a także nałożył sankcje w wysokości 30 909,33 zł (odnośnie do JPO) i 12 675,55 zł (odnośnie do UPO). Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 3010/12, natomiast skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 5 września 2014 r. Zatem decyzja ta jest ostateczna i prawomocna oraz wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że skarżącemu płatność za 2010 r. nie przysługiwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe było ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności w łącznej wysokości 44 993,30 zł, tym bardziej, że ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 odmawia skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Sąd stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie mógł naruszyć art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, s. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 796/2004"), gdyż przepis ten do rozpoznawanej sprawy nie miał zastosowania. Zastosowanie natomiast miał przepis art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który reguluje kwestię zwolnienia beneficjenta ze zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. W myśl natomiast art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Sąd I instancji podkreślił, że płatność przyznana decyzją z 16 listopada 2010 r. była rezultatem wniesionego w dniu 15 maja 2010 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, któremu organ dał wiarę. W ocenie tego Sądu wypłacone w dniu 9 grudnia 2010 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając płatności nie miał w ogóle wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2010 r., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2012 r. W szczególności organ nie miał wiedzy, że użytkownikiem części działek objętych deklaracją zawartą we wniosku o płatności za 2010 r. nie był skarżący. Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to słusznie, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2010 r. organ był w posiadaniu informacji, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2010. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 w wysokości 44.993,30 zł, przekazana na rachunek skarżącego jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że kwestia zaistnienia dobrej, czy też złej wiary po stronie skarżącego nie ma żadnego znaczenia, gdyż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie obowiązywał w okresie przyznania stronie płatności na rok 2010 r. (rozporządzenie nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r.), a obowiązujący art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 z kwestią dobrej, czy też złej wiary nie wiąże konsekwencji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uznając, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja przedstawiona przez organ jest spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Organ wydający zaskarżoną decyzję działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez wskazanie na jednej kopercie, że doręcza się 10 decyzji, w sytuacji gdy jest ich tylko 9. W sprawie bowiem niewątpliwie decyzję doręczono stronie, czego dowodem jest złożenie od tej decyzji skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej prawem. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa procesowego w zakresie zasad postępowania mające wpływ na treść wyroku, to jest: a) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do zbędności żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w szczególności niezweryfikowanie przez sąd sposobu powzięcia przez organ informacji opartej na donosie wysłanym pocztą elektroniczną, w szczególności niewzięcie pod uwagę wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika, złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek w danym roku, w którym zostały złożone wnioski, to jest w 2010; b) brak oceny przez sąd naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nie umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 4 letniego okresu od daty wydania decyzji o przyznaniu dopłat na 2010 r.; c) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy; d) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności; e) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez niewzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika; b) art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez nieuwzględnienie faktu, że w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika; c) art. 73 ust. 5, poprzez niezastosowanie przez sąd czteroletniego okresu przedawnienia, którego podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego - dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń; d) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ, poprzez brak zbadania przez sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności, w sytuacji, gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ, co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych - w trakcie tego postępowania - prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym – w tym składaniu wniosków dowodowych; 3) naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego, poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów. Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93-118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 25 września 2012 r. do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust, 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004: a) czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu, w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrot nienależnie pobranych dopłat - niezależnie od postępowania o przyznanie płatności ?; b) czy możliwe i konieczne jest prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłanki dobrej wiary po stronie rolnika, w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości ?; c) czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie ? W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w szczególności w punktach 2 a, b, c petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne przede wszystkim z tej przyczyny, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie miały w sprawie zastosowania. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2014 r. dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Organ i instancji przyznał skarżącemu płatności na 2010 r. decyzją z 16 listopada 2010 r. i wypłacił przyznaną kwotę 9 grudnia 2010 r. Zastosowanie w sprawie miały zatem przepisy rozporządzenia nr 1122/2009, które zgodnie z jego art. 87 weszło w życie 9 grudnia 2009 r. i miało zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2010 r. Natomiast rozporządzenie nr 796/2004, które straciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. stosowało się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Na taki stan prawny prawidłowo wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący, zarzucając naruszenie przepisów art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, nie wyjaśnił z jakiej przyczyny przepisy te miałyby jego zdaniem mieć zastosowanie zamiast przepisów rozporządzenia nr 1122/2009 prawidłowo powołanych przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy administracji publicznej ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. Według art. 80 ust. 3 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. W kontekście tak sformułowanych adekwatnych w sprawie przepisów prawa materialnego należy ocenić zarzut naruszenia przepisu postępowania sformułowany w punkcie 1 a petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., a ściślej brak oceny przez Sąd i instancji naruszenia przez organ tego przepisu poprzez brak prowadzenia postepowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika, uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do zbędności żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Tak sformułowany zarzut mógłby być rozważany, gdyby w sprawie miał zastosowanie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, według którego obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestia dobrej lub złej wiary po stronie skarżącego nie ma w sprawie znaczenia, skoro nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zaś przepisy art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 z kwestią dobrej, czy złej wiary nie wiążą żadnych konsekwencji prawnych. Dodać też należy, że w rozpoznawanej sprawie w rzeczywistości nie upłynął okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności, a nawet datą zaskarżonej decyzji. W związku z tym w żadnym razie ustalenie dobrej lub złej wiary, o czym mowa jest w punkcie 1 a petitum skargi kasacyjnej w kontekście naruszenia art. 7 k.p.a., nie mogło mieć znaczenia. Bezzasadność omówionych wyżej zarzutów powoduje również brak zasadności zarzutu sformułowanego w punkcie 1 b petitum skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej, dotyczącego braku oceny naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechania umorzenie postępowania, które, według skarżącego, stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 4 letniego okresu od daty wydania decyzji o przyznaniu dopłat na 2010 r. Zarzut braku oceny przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 k.p.a. został uzasadniony również twierdzeniem o niezweryfikowaniu powzięcia przez organ informacji opartej na donosie wysłanym pocztą elektroniczną, w szczególności niewzięcie pod uwagę wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek w danym roku, w którym zostały złożone wnioski, to jest w 2010. Zarzut ten nie zawiera żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże z jego treści można wnioskować, że dotyczy prawidłowości ustaleń faktycznych istotnych nie dla zaskarżonej decyzji, lecz wcześniejszych decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uchylenia decyzji o przyznaniu płatności oraz odmowy skarżącemu przyznania płatności. Tak sformułowany zarzut jest bezzasadny, ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 6 listopada 2012 r., w toku którego uchylono decyzję o płatnościach oraz odmówiono skarżącemu przyznania wskazanych płatności. Decyzja ta podlegała odrębnej kontroli sądów administracyjnych, które potwierdziły jej prawidłowość. Skarżący nie mógł zatem skutecznie, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 6 listopada 2010 r. jak i rozstrzygania o odmowie przyznania płatności za 2010 r. Skarżący kasacyjnie w pkt 1 c petitum skargi kasacyjnej zarzuca brak dokonania oceny przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji publicznej art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy. Zarzut ten dotknięty jest jednak wadą konstrukcyjną w zakresie wskazania naruszonego przepisu jak i uzasadnienia zarzutu. Art. 10 k.p.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne (§ 1-3), będące odrębnymi przepisami. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, który z tych przepisów jest przedmiotem zarzutu. Z rozwinięcia zarzutu można wprawdzie wnioskować, że może on dotyczyć art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, korygowania, czy też precyzowania postawionych zarzutów kasacyjnych przez wskazanie konkretnego przepisu, który wydaje się być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Ponadto zarzut sformułowany przez skarżącego w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera koniecznego elementu w postaci uzasadnienia, w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poddaje się także ocenie zarzut sformułowany w punkcie 1 d petitum skargi kasacyjnej dotyczący braku oceny naruszenia art. 8 k.p.a., zawierającego dwie jednostki redakcyjne, to jest art. 8 § 1 k.p.a. (normujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej) i art. 8 § 2 k.p.a. (regulujący powinność stosowania utrwalonych praktyk orzeczniczych). Skarga kasacyjna nie zawiera wskazania, który konkretny przepis miałby być naruszony, ani nawet w jaki sposób, czy tym bardziej nie wskazuje w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc i w zakresie tego zarzutu brak jest podstaw do jego oceny. W pkt 1 e petitum skargi kasacyjnej zarzucono brak oceny przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów art. 24 ust. 1,4, 5, 6 i 7 k.p.a. w zakresie braku wyłączenia od rozpoznania sprawy "osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności". Autor skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazał błędnie jednostki redakcyjne k.p.a., których brak w ustawie. Ten sam błąd został powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednak przyjmując, że błąd ten jest wynikiem oczywistej omyłki skarżącego, polegającej na pominięciu wskazania paragrafu, czego skutkiem było wskazanie ustępów zamiast punktów, można stwierdzić, że sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1,4,5,6,7 k.p.a. Sformułowanie tego zarzutu jako dotyczącego obowiązku wyłączenia od rozpoznania sprawy "osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności" wskazuje na brak związku tak sformułowanego zarzutu z treścią art. 24 § 1 pkt 1,4,6,7 k.p.a. Zarzut ten można powiązać jedynie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., według którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednakże w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia tego zarzutu przede wszystkim poprzez wskazanie pracowników organu, w stosunku do których istniała - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przesłanka do wyłączenia od rozpoznawania sprawy administracyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał trzy osoby będące pracownikami organów obydwu instancji, jednakże nie wskazał w jaki sposób to zatrudnienie przekłada się na konieczność wyłączenia na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., którejkolwiek z tych osób od udziału w konkretnym postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona do sądu decyzja. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący dopatruje się podstawy do wyłączenia pracowników organów w tym, że wszystkie postępowania administracyjne dotyczące płatności skarżącego, to jest w przedmiocie przyznania płatności, wznowienia postępowania i następstwie tego odmowy przyznania płatności oraz w dalszej kolejności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone są przez te same organy, w urzędach których zatrudnieni są ci sami pracownicy. Oczywiste jest, że taka okoliczność sama w sobie nie jest podstawą do wyłączenia pracowników organów. Podlegają oni wyłączeniu tylko w sytuacjach określonych w art. 24 § 1 i 3 k.p.a., w tym na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że taka sytuacja mogła mieć miejsce. Ewentualne ustalenie, że te same osoby brały udział w wydaniu decyzji najpierw w sprawie przyznania płatności albo wznowienia postępowania i w następstwie tego odmowy przyznania płatności, nie mogłoby być podstawą do ich wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Są to bowiem różne postępowania administracyjne a udział w wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lub odmowy przyznania płatności, nie jest udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji w razie rozpatrywania sprawy o ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i nie powoduje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie może być uwzględniony zarzut sformułowany w pkt 2 d petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej "Europejska Konwencja Praw Człowieka"). Naruszenie tego przepisu miało nastąpić według skarżącego poprzez brak zbadania kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności, w sytuacji, gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ, co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych – w trakcie tego postępowania - prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym – w tym składaniu wniosków dowodowych. Zarzut ten jest sformułowany nieprawidłowo, ponieważ art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zawiera kilka jednostek redakcyjnych, stanowiących odrębne przepisy. Skarżący kasacyjnie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, który miał naruszyć Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Według art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 Konwencji każdego oskarżonego o popełnienie czynu zagrożonego karą uważa się za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą. Natomiast w art. 6 ust. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wskazuje się, że każdy oskarżony o popełnienie czynu zagrożonego karą ma co najmniej prawo do: a) niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia; b) posiadania odpowiedniego czasu i możliwości do przygotowania obrony; c) bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie kosztów obrony - do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości; d) przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia; e) korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie. Nawet jeżeli przyjąć na podstawie treści sformułowanego zarzutu, że może on dotyczyć jedynie naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, to jednak brak jest uzasadnienia w skardze kasacyjnej w jaki sposób okoliczności wskazane w zarzucie prowadziły do naruszenia wskazanego przepisu, a w dalszej kolejności czy i w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone art. 6 ust 1 Konwencji prawo do sądu jest definiowane jako prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły oraz bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Standard rzetelnego procesu obejmuje także w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzedzające je postępowanie administracyjne. Jednak nieprawidłowość wskazanego zarzutu polega również na tym, że został on zgłoszony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a więc jako dotyczący naruszenia prawa materialnego, podczas lub wskazany wyżej przepis nie stanowi normy prawa materialnego, a tym samym podstawy materialnoprawnej wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia jak i przez Sąd I instancji wyroku. Zatem i z tej przyczyny nie podlega uwzględnieniu w ramach rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Nie może być także uwzględniony zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa unijnego. Zarzut ten został sformułowany ogólnie, skarżący kasacyjnie nie skonkretyzował zarzutu, nie wskazał konkretnego przepisu prawa unijnego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, który miałby być naruszony. Dokonując oceny zasadności wniosku o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów art. 73 ust. 1, 3, 4, 5 rozporządzenia nr 796/2004 należy wskazać, że z treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni przepisów unijnych, wiążącej sąd krajowy w sprawie, w związku z którą wniósł pytanie prejudycjalne. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącego – w pierwszej kolejności z tej przyczyny, że pytania wskazane w skardze kasacyjnej nie dotyczą wykładni przepisów prawa unijnego, które miały w sprawie zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez reprezentującego organ radcę prawnego, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.