IV SAB/Wr 376/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020 I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 ( sto) złotych . UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 września 2019 r., adresowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubawce, dalej MGOPS , A. D. ( dalej strona , skarżąca ) domagała się ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020 na dzieci: J. S. i D. S. Powyższy wniosek w dniu 10 października 2019 r. został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. nr ZP-KŚ.7060.1.11/19.ZR.015922.2019JT Wojewoda Dolnośląski odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres 2019/2020. W dniu 15 kwietnia 2020 r. strona ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020 na dzieci: J. S. i D. S. Wskazany wniosek w dniu 27 kwietnia 2019 r. został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 lipca 2020 r. strona złożyła ponaglenie pod rygorem skierowania skargi na bezczynność organu, wywodząc ,że postępowanie w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie zostało zakończone w ustawowym terminie. Pismem z dnia 10 września 2020r. (data wpływu do organu:15 września 2020 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania . Skarżąca domagała się : 1/stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2/ zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia wydania wyroku w przedmiocie prawa skarżącej do świadczenia rodzinnego oraz dodatku do świadczenia rodzinnego na dzieci za lata 2019-2020 ; 3/ przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ; 4/ zasądzenia zwrotu kosztów według norm prawem przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 7 , art.77 §1 , art.8 , art.9 , art.11 , art.12 , art. 35 , art.36, art.104 k.p.a. Decyzją z dnia 23 września 2020 r. nr ZP-KŚ.7060.1.11/19.ZR.016338.2020MP Wojewoda Dolnośląski odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych na dwoje dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 , w której sformułowano tezę o niedopuszczalności skargi na bezczynność wniesionej po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ wskazał ,że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji w dniu 8 stycznia 2020 r., natomiast skarżąca po raz drugi złożyła w dniu 15 kwietnia 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres 2019/2020, w oparciu o sytuację faktyczną, która nie uległa zmianie. Z tego też względu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie było analogiczne do rozstrzygnięcia dokonanego w oparciu o pierwotny wniosek. Jednocześnie z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutów skargi organ wywodził ,że jego właściwość w przedmiotowej sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewodzie Dolnośląskiemu przekazano wówczas do załatwienia 15 000 spraw, natomiast napływ kolejnych wniosków spowodował zwiększenie ilości prowadzonych obecnie postępowań, co uniemożliwia organowi bieżące monitorowanie i wywiązanie się z kodeksowych terminów załatwienia spraw. Wojewoda Dolnośląski wydaje miesięcznie około 1800 decyzji i informacji w sprawach z zakresu koordynacji świadczeń, wykorzystując w pełnym zakresie zasoby kadrowe (systematycznie zwiększane) i środki finansowe, jakimi dysponuje na ten cel. Wobec tego oczekiwanie przez skarżącą do 8 stycznia 2020 r. na załatwienie sprawy nie było wynikiem bezczynności, opieszałości, czy lekceważącego podejścia do obowiązków, ale skutkiem bardzo dużej ilości wniosków przekazywanych do niego . Powyższe okoliczności mają bezpośredni wpływ na tempo procedowania i nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Z kolei odnosząc się do terminu załatwienia kolejnego wniosku skarżącej , złożonego w dniu 15 kwietnia 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, nie bez znaczenia jest również to, że z dniem 31 marca 2020 r. wszedł w życie rządowy pakiet ustaw, które składają się na tzw. Tarczę Antykryzysową. W jego ramach dokonano zmiany ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, której art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 przewidywał ,że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowo - administracyjnych i postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie tym nie stosowano również przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Na podstawie tych przepisów organom prowadzącym postępowanie nie wymierzano także kar, grzywien ani nie zasądzano od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie we wskazanym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie nie mogło być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ustawowe zawieszenia obowiązywały do dnia 24 maja 2020 r., co należy uwzględnić przy dokonywaniu oceny, jak długo organ, który dokonał rozstrzygnięcia w zakresie kolejnego wniosku o zasiłek rodzinny w dniu 23 września 2020 r., pozostawał w bezczynności. Jako bezzasadny uznał organ wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W tym zakresie wskazał, że suma pieniężna zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. Jednak w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19). Skarżąca swojego wniosku w tym zakresie nie uzasadniła. Co więcej, zasądzenie sumy pieniężnej nie stanowi także bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu . Końcowo odnosząc się do żądania strony w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, organ podniósł , że wniosek skarżącej w tym zakresie jest bezprzedmiotowy z uwagi na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie , przewidziany w ustawie , o czym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z treści powyższych przepisów wynika ,że w razie przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania , droga sądowa staje się dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. , stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia , jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy ( przedwlekłość). Przy czym ponaglenie wnosi się : 1/ do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie , 2/ do organu prowadzącego postepowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia , o czym stanowi dalej § 3 art. 37 k.p.a. Złożenie skargi na przewlekłość organu jest więc możliwe dopiero po wcześniejszym wniesieniu ponaglenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 k.p.a. . A zatem, zanim strona wniesie skargę do sądu na przewlekłość organu , musi wykorzystać przysługujący jej środek prawny w postaci ponaglenia na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy , złożony do organu administracji publicznej odpowiedniego stopnia. Przy czym strona powinna przytoczyć argumentację co do przewlekłości załatwienia sprawy . Argumentacja w zakresie przewlekłości powinna wskazywać uchylanie się przez organ administracji publicznej od załatwienia sprawy przez podejmowanie zbędnych czynności , np. co do podjęcia wbrew przepisom prawa współdziałania, prowadzenie czynności dowodowych co do faktów udowodnionych lub nieobjętych stanem faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego , bezzasadne zawieszenie postepowania ( zob. B. Adamiak, J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2017, s.293) . Również z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że uprzednie ponaglenie stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy przy tym podkreślić, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że przed złożeniem skargi skierowała do właściwego organu ponaglenie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci na rok zasiłkowy 2019/2020 nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w tym zakresie. Zaakcentowania bowiem wymaga, że wniesione do Wojewody w dniu 20 lipca 2020 r. ponaglenie ( k.23 akt administracyjnych) dotyczy wyłącznie bezczynności organu w m.in. w tym przedmiocie , nie zaś przewlekłości tego postępowania. Powyższe wynika jednoznacznie z treści ponaglenia , w którym zażądano stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz z przytoczonej w ponagleniu podstawy prawnej (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Okoliczność tę przyznaje sama skarżąca w uzasadnieniu skargi ( s.3 ) , jak również potwierdza dołączone do skargi o tożsamej treści ponaglenie z dnia 22 lipca 2020r. pod rygorem skierowania skargi na bezczynność. Tym samym daje to podstawę do uznania przez Sąd, że skarżąca przed zainicjowaniem przedmiotowego postępowania sądowo-administracyjnego , nie wyczerpała wskazanego trybu ponaglenia .Tymczasem dopiero wyczerpanie tego trybu uprawnia Sąd do badania zasadności skargi. Natomiast skarga nie poprzedzona ponagleniem nie może być merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 7/10 i z dnia 8 października 2013 r. sygn. II OSK 2232/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego przepisu Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt I tenoru postanowienia. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).