I OSK 1391/11

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2011 roku sygn. akt IV SA/Po 1045/10 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1045/10, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 22 marca 2010 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Poznania – Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu (dalej: "Prezydent Miasta") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia dotyczącego działki ewidencyjnej nr 15/1, arkusz mapy 05, obręb Wielkie, "że aktualne zapisy w operacie ewidencji gruntów odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od 1 stycznia 2004 r." Jak wynika z treści tego pisma, zostało ono złożone w następstwie uwzględnienia przez organ w dniu 25 stycznia 2010 r. wniosku Spółki o zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia rodzajów użytków dot. przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten był z kolei związany z toczącym się przed Wydziałem Finansowym Urzędu Miasta Poznania postępowaniem dot. podatku od nieruchomości za lata 2004-2009. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 k.p.a., art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b/, art. 7d, art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; dalej jako "rozporządzenie z 2001 r.") – Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obecnie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków (zwanej dalej w skrócie "EGiB"), w granicach przedmiotowej działki wykazany jest następujący sposób użytkowania gruntów: – tereny mieszkaniowe (B), – tereny przemysłowe (Ba), – grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz, Lz-RV), – nieużytki (N), – pastwiska trwałe (Ps klasy IV, V), – woda płynąca (Wp). Wyżej wymieniony sposób użytkowania gruntów został ujawniony w EGiB w dniu 20 października 2004 r. w wyniku dostosowania danych dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków do wymogów rozporządzenia z 2001 r. Do tego czasu sposób użytkowania gruntów w obrębie przedmiotowej działki był wykazany zgodnie z zasadami określonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie z 1996 r."), tj. w sposób następujący: – tereny mieszkaniowe (B/RIVb), – tereny przemysłowe (Ba/RIVb), – grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz klasa III, V), – nieużytki (N), – pastwiska trwałe (Ps klasy IV, V), – rów na roli klasy V, – droga na roli klasy V. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, zgodnie z § 27 ust. 6 rozporządzenia z 1996 r. przywołane wyżej zapisy w części dotyczącej terenów mieszkaniowych ("B/RIVb") i terenów przemysłowych ("Ba/RIVb") wskazywały, że przedmiotowe tereny (o funkcjach: "B", "Ba") – zaliczone do ogólniejszej kategorii "zurbanizowanych terenów zabudowanych" (§ 27 ust. 6 rozporządzenia z 1996 r.) – były objęte klasyfikacją gleboznawczą (o symbolu rodzaju użytku wynikającego z przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów: "RIVb"). rozporządzenie z 1996 r. nie wyszczególniało natomiast wśród użytków rolnych "gruntów rolnych zabudowanych". Takie oznaczenie użytku pojawiło się dopiero pod rządem rozporządzenia z 2001 r., które do gruntów rolnych zabudowanych zaliczyło: "grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych" (ust. 1 pkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia z 2001 r.). Ponadto organ wskazał, że obecny sposób oznaczania w EGiB gruntów rolnych zabudowanych jest identyczny w swej formie (używanych symbolach), jak dawne oznaczenie zabudowanych terenów zurbanizowanych objętych klasyfikacją gruntów. Mimo zbieżności oznaczeń, nie można jednak utożsamiać treści danych ewidencyjnych wykazanych przed zmianą wynikającą z rozporządzenia w 2001 r., z danymi wykazanymi w ewidencji obecnie. Dane wprowadzane do bazy EGiB do czasu dostosowania tej ewidencji do wymogów rozporządzenia z 2001 r. nie oznaczały gospodarstwa rolnego oznaczanego jako "grunt rolny zabudowany" ("B/R") w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2001 r. Organ podkreślił, że na terenie Miasta Poznania sposób użytkowania gruntów oznaczonych jako "grunty rolne zabudowane" rejestruje się w EGiB w ramach bieżącej aktualizacji na udokumentowany wniosek uprawnionego podmiotu. Tymczasem w odniesieniu do przedmiotowej działki, od 2001 r. nie wnioskowano o zmianę sposobu użytkowania z "terenów mieszkaniowych" na "grunty rolne zabudowane" w rozumieniu przepisów nowego rozporządzenia z 2001 r. W związku z tym w dniu 4 października 2004 r., na wniosek Spółki, z EGiB został wydany wypis dla przedmiotowej działki, jeszcze z oznaczeniami według wymagań rozporządzenia z 1996 r. Dostosowanie EGiB do przepisów rozporządzenia z 2001 r. w odniesieniu do przedmiotowej nastąpiło bowiem dopiero w dniu 20 października 2004 r. Wówczas też z urzędu w ewidencji przedmiotowej działki wykreślono oznaczenia "B/R" i "Ba/R", a to z uwagi na brak dokumentów, na podstawie których wpisuje się w EGiB użytek "grunty rolne zabudowane". W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że dla przedmiotowej działki, we wnioskowanym okresie od 2004 r. do 2009 r., sposób użytkowania przedmiotowego gruntu nie był w EGiB wykazany jako "grunty rolne zabudowane". W zażaleniu z dnia 6 września 2010 r. na opisane wyżej postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i wydanie zaświadczenia o żądanej treści, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając skarżąca podniosła m.in., że z dniem 25 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta dokonał dla przedmiotowej działki aktualizacji użytków w zakresie wpisu "gruntów rolnych zabudowanych", opierając się na przedłożonym przez Spółkę piśmie Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia 15 grudnia 2009 r. potwierdzającym, że dzierżawione przez skarżącą od 2004 r. grunty stanowiły gospodarstwo rolne (dalej jako "pismo ANR"). Skoro zatem organ I instancji dokonał ww. zmian w operacie EGiB w oparciu o treść pisma ANR, to, zdaniem skarżącej, również na tej samej podstawie powinien przyjąć, że dane ujawnione w tym operacie odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej "WINGiK") postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy normujące zasady wydawania zaświadczeń oraz dokonywania zmian w EGiB. Podkreślił, że drogą zaświadczenia nie można dokonać zmiany klasy użytku gruntów spornej działki, a tylko można potwierdzić to, co jest aktualnie wpisane w rejestrze EGiB. W ocenie WINGiK nie budzi wątpliwości konieczność odmowy wydania zaświadczenia, że w latach 2004-2009 w EGiB przedmiotowa nieruchomość była wykazana jako gospodarstwo rolne. Spółka w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że żądane przez skarżącą zaświadczenie nie odzwierciedlałoby stanu faktycznego istniejącego od 2004 r., a zatem, że nie jest możliwe wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że jego kognicja w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do zbadania kwestii, czy istniały podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, czy też jego wydania organy administracji zasadnie odmówiły. Sąd wskazał dalej, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Spółka domagała się wydania zaświadczenia, że aktualne zapisy w operacie EGiB (a ściślej: zapisy po zmianach dokonanych w EGiB w dniu 25 stycznia 2010 r., aktualizujących sposób użytkowania przedmiotowych gruntów jako "gruntów rolnych zabudowanych") "odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r." Organy obu instancji – biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza jej związek z toczącym się równolegle z udziałem Spółki postępowaniem w sprawie podatku od nieruchomości dot. przedmiotowej działki za lata 2004-2009 – zinterpretowały ów wniosek jako dotyczący zaświadczenia, że w latach 2004-2009 w EGiB przedmiotowa nieruchomość była wykazana jako gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu interpretacja ta dobrze oddawała sens złożonego wniosku. Sąd wskazał dalej, że przed dniem 25 stycznia 2010 r. w prowadzonej przez Prezydenta Miasta ewidencji (EGiB) dot. przedmiotowej działki nie figurował wpis określający sposób użytkowania gruntu jako "grunt rolny zabudowany". Wpis dokonany w tym zakresie w dniu 25 stycznia 2010 r. został następnie przez organ "anulowany" z dniem 29 lipca 2010 r. Zapisy ewidencji nie pozwalały także potwierdzić, że wpis dokonany w dniu 25 stycznia 2010 r. odzwierciedlał stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r. Zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia nie mogła stanowić w niniejszej sprawie "prowadzona przez organ ewidencja" w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu do zbadania pozostała kwestia, czy okoliczności, których potwierdzenia domagała się skarżąca, wynikały z "innych danych znajdujących się posiadaniu organu" w rozumieniu art. 218 § 1 in fine k.p.a. Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na przedłożone przez siebie pismo ANR, które stanowiło podstawę zmiany zapisów EGiB dokonanej w dniu 25 stycznia 2010 r., i które w ocenie Spółki stanowiło dostateczne oparcie dla wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sąd Wojewódzki podkreślił, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Ponadto weryfikacja prawdziwości zawartych w tym piśmie danych "historycznych" (tj. dotyczących okresu kilku lat sprzed daty pisma ANR) wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczającego daleko poza ramy zakreślone w art. 218 § 2 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji nie znajdował się także w posiadaniu "innych danych" w rozumieniu art. 218 § 1 in fine k.p.a., które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia żądanej treści zmierzał w istocie do obejścia zakazu dokonywania zmiany wpisów w EGiB z mocą wsteczną. Tymczasem obowiązywanie takiego zakazu w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Poznaniu w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył przepisy art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 w związku z art. 218 § 2 k.p.a. odmawiając wydania zaświadczenia mimo istnienia podstaw do wydania przez organ administracji na wniosek skarżącej zaświadczenia potwierdzającego określony stan faktyczny istniejący od 2004 r. Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego: – błędną wykładnię art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że żądane przez skarżącą zaświadczenie nie odzwierciedlałoby stanu faktycznego istniejącego od 2004 r., a zatem, że nie jest możliwe wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści; – błędną wykładnię art. 218 § 1 w związku z art. 218 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym przez art. 218 § 2 k.p.a., a także, że brak było oparcia do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że nie jest zrozumiałe działanie organu administracji, który wskutek przedłożenia przez skarżącą pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z 15 grudnia 2009 r. dokonał aktualizacji użytków zgodnie z treścią tego pisma, natomiast odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o ten sam dokument. Dalej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. uznając, iż zweryfikowanie treści pisma ANR z 15 grudnia 2009 r. wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika błędne jest również stwierdzenie WSA co do tego, że wniosek skarżącej o wydanie żądanego zaświadczenia w istocie zmierzał do obejścia zakazu dokonywania zmiany wpisów z mocą wsteczną. Tymczasem według skarżącej istota wniosku sprowadzała się nie do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków z mocą wsteczną, lecz do potwierdzenia stanu faktycznego istniejącego od 1 stycznia 2004 r. Ponadto pełnomocnik wskazał, że skarżąca nie dysponuje żadną wiedzą na temat "anulowania" z dniem 29 lipca 2010 r. wpisu dokonanego w ewidencji w dniu 25 stycznia 2010 r. dotyczącego działki nr 15/1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Zawarte w skardze podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, przy czym dla porządku należy wskazać, że niewłaściwie przepisy art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. potraktowane zostały jako przepisy prawa materialnego. Odnosząc się jednak merytorycznie do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a następnie kierując się prawidłowo zinterpretowanymi przepisami art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – trafnie ocenił ich zastosowanie w sprawie. Dla zweryfikowania rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji zasadnicze znaczenie miało właściwe ustalenie istoty wniosku złożonego przez stronę. Trafnie zatem zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż żądanie wydania zaświadczenia o tym, że aktualne zapisy w operacie ewidencji gruntów (co do działki nr 15/1) odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od 1 stycznia 2004 r. – sprowadzało się w istocie do uzyskania zaświadczenia, że w latach 2004-2009 w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość była wykazana jako gospodarstwo rolne. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na zmianę dokonaną w ewidencji w dniu 25 stycznia 2010 r. ujawniającą w miejsce użytku "tereny mieszkaniowe" – użytek "grunty rolne zabudowane" oraz okoliczność, że przed tą datą w prowadzonej ewidencji nie figurował wpis określający sposób użytkowania przedmiotowego gruntu jako "grunt rolny zabudowany". W takim stanie organy administracji a następnie Sąd słusznie uznały, że dane zawarte w ewidencji nie pozwalały potwierdzić, że wpis dokonany w dniu 25 stycznia 2010 r. odzwierciedlał stan faktyczny istniejący od 1 stycznia 2004 r. Całkowicie mylny jest podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że skoro pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z 15 grudnia 2009 r. stanowiło podstawę do stosownego wpisu w rejestrze, to mogło również posłużyć do wydania żądanego zaświadczenia. Pomija jednak pełnomocnik zasadniczą okoliczność, iż zmiana wprowadzona do ewidencji w dniu 25 stycznia 2010 r. miała na celu aktualizację operatu ewidencyjnego, co oznacza, że dokonany wpis nie miał mocy wstecznej. Natomiast żądane zaświadczenie miało obejmować okres wsteczny (lata 2004-2009). Prawidłowo więc stwierdził Sąd Wojewódzki, że nie było dopuszczalne, aby w ramach postępowania przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji ustalał stan faktyczny w zakresie sposobu użytkowania gruntu na podstawie dokumentu złożonego przez stronę. W rezultacie prawidłowa była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że w rozpatrywanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona, skoro w sprawie chodziło o potwierdzenie faktów, które nie wynikały z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji. Wreszcie podkreślenia wymaga fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia złożony został 22 marca 2010 r., a więc po zmianie danych w ewidencji dokonanej w dniu 25 stycznia 2010 r. Jednak w toku postępowania, tj. w dniu 29 lipca 2010 r. anulowano wprowadzoną zmianę i w rezultacie przedmiotowa działka gruntu oznaczona została ponownie jako tereny mieszkaniowe. Chociażby więc z tego powodu nie było dopuszczalne wydanie zaświadczeń o treści żądanej przez wnioskodawcę. W związku z zastrzeżeniem poczynionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do niewiedzy strony o fakcie anulowania wpisu do ewidencji – zauważyć trzeba, że okoliczność ta wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych i powinna być stronie znana. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.