II OSK 426/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne; a z ostrożności procesowej także: III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: – treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, – organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., nr [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w tym postępowaniu według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego - ma rację sąd I instancji, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchybił art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., bowiem nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy i zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnił przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powodem takiego działania organu była niewłaściwa interpretacja art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Zauważyć należy, że zagadnienie prawne wywołane w skardze kasacyjnej na tle tego przepisu, a wynikłe z wydania przez organy orzekające decyzji, było już przedmiotem wielokrotnej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego również w odniesieniu do tożsamych zarzutów skargi kasacyjnej jakie zostały sformułowane w innych sprawach. Skład orzekający w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i przyjmuje je jako swoje (patrz np. wyroki NSA: z 4 listopada 2021 r. II OSK 673/21; z 3 listopada 2021 r. II OSK 486/21; z 19 października 2021 r. II OSK 2827/20 i z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 3041/20). Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd wojewódzki zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Artykuł ten nie przyznaje kompetencji organowi do kontroli deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Schengen. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19; z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19 i inne). W innym wypadku przyjęcie poglądu, że art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zawiera swoistą sankcję w postaci odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy za czyny, które nie mają bezpośredniego związku z okolicznościami dotyczącymi pobytu czasowego cudzoziemca – oznacza, że stanowisko organu oparte jest na wykładni contra legem (por. wskazywany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2827/20). Ponadto należy podzielić pogląd WSA w Warszawie, wg którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże o ich zastosowaniu przesądza to kiedy cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w ustawie nowelizującej, nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Analiza uzasadnienia projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach prowadzi zaś do wniosku, że w dacie złożenia wniosku przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Należy wziąć pod uwagę, że w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) – druk sejmowy nr 3072. Ponieważ Wojewoda [...] i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dokonali nieprawidłowej wykładni normy prawa materialnego - art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, ich rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę były przedwczesne. Prawidłowe są wskazania sądu wojewódzkiego co do dalszego postępowania - organy powinny przeprowadzić czynności, pozwalające na ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki ustawowe do udzielenia M. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.