II SA/Ol 782/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Domu Pogrzebowego w R. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy R. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 29 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ryn, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679, dalej: u.g.k.) oraz w wykonaniu uchwały nr XLV/367/22 Rady Miejskiej w Rynie z dnia 28 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2022, poz. 3271) w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z Domu Pogrzebowego w Rynie, wydał zarządzenie nr 11/7/2022 w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Domu Pogrzebowego w Rynie. W § 4 zarządzenia przyjęto, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 września 2022 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 4 zarządzenia nr 11/7/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Ryn (dalej: skarżący) z 29 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Domu Pogrzebowego w Rynie. W uzasadnieniu podniósł, że w treści § 4 przedmiotowego zarządzenia, Burmistrz wskazał, iż wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym, termin wejścia w życie, określony został w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), tj. właściwy dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Kwestionowane zarządzenie, nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych aktów i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności, zarządzenie to nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem ani przepis art. 4 u.g.k., ani też ogólny przepis art. 41 ust. 1 u.s.g., nie kreują uprawnienia organu wykonawczego gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, przepisy u.g.k., nie stanowią podstawy do wprowadzenia do porządku prawnego regulacji, mających charakter norm prawa powszechnie obowiązującego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. daje podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (może być skierowany jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy, a zatem nie może stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego). Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłyby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia organu wykonawczego gminy wymagałoby uznania, że jest ono aktem prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) albo aktem podlegającym ogłoszeniu ze względu na regulację przepisu szczególnego (art. 13 pkt 10 ww. ustawy). Mając na uwadze, że zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego stanowionym przez organ gminy oraz, że żaden inny przepis ustawowy nie formułuje podstawy do jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to uzależnienie jego wejścia w życie od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego stanowi istotne naruszenie prawa. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmówienie przedmiotowemu zarządzeniu charakteru aktu prawa miejscowego, co winno obligować organ nadzoru do ogłoszenia tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uzależniając od tego jego wejście w życie i obowiązywanie. Podniósł, że należy zgodzić się z Wojewodą, że na mocy art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Jednakże zakwestionować należy stanowisko organu nadzoru jakoby przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło takiego aktu i nie podlegało publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podniósł, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Należy zatem przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez, organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy zatem samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dodał, że adresaci norm zawartych w zarządzeniu nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Nadto, zarządzenie obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie. Podał, że w ocenie organu nadzoru, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały ustalającej np. opłaty za korzystanie z domu pogrzebowego. Nie stanowi on generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Z treści art. 4 ust. 2 u.g.k. wynika, że rada gminy może scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienie do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże gdyby te uprawnienie realizowało się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (41 ust. 1 u.s.g.). Powyższe przemawia zatem za uznaniem, że regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 2 września 2022 r. stwierdzające nieważność § 4 zarządzenia nr 11/7/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Ryn z 29 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Domu Pogrzebowego w Rynie. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób wymienioną kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa uznając, iż Wojewoda niezasadnie stwierdził nieważność § 4 zarządzenia. Przystępując do oceny zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia, wskazać przede wszystkim należy, że zostało ono wydane na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. W świetle powyższego celowym jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie charakteru zaskarżonego zarządzenia a w szczególności ustalenie, czy stanowi ono akt prawa miejscowego co ma bezpośrednie znacznie dla oceny zasadności zarzutu ogłoszenia skarżonego zarządzenia w dzienniku urzędowym województwa. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15, CBOSA). W ocenie Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie między innymi opłat związanych z udostępnieniem domu pogrzebowego (z wyłączeniem chłodni) i chłodni. Powyższe zarządzenie ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy gminy, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Przepis art. 4 u.g.k. stanowi dodatkową, poza przepisami ustrojowymi odnoszącymi się do organów samorządu terytorialnego, podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13, CBOSA). W kolejnym wyroku (z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2868/17, CBOSA) NSA stwierdził, że "analiza orzecznictwa i literatury pozwala przyjąć jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Dostrzegając w piśmiennictwie ewolucję poglądów dotyczących uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zwrócono uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że brak jest przekonujących argumentów, aby nie traktować przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. jako podstawy prawnej do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie (...) W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia art. 94 Konstytucji RP". Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższy pogląd prawny. Kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona przez sąd administracyjny dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd uznaje kontrolowany akt nadzoru jako za wydany bez dokonania poprawnej interpretacji przepisów prawa wskazanych w nim jako naruszone, co powoduje, że akt ten nie może zostać uznany za odpowiadający zasadzie legalizmu. Taka konstatacja upoważnia Sąd, stosownie do art. 148 p.p.s.a., do orzeczenia jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a..