II SA/Wr 355/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. S. (dalej – skarżący) wywiódł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] rozpoznając wniosek [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w likwidacji w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] w działce nr [...], nr rejestru gruntów [...], [...], na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Z rozdzielnika decyzji wynika, że orzekający w sprawie organ za stronę uznał wyłącznie spółkę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. J. S. zażądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją. We wniosku wyjaśnił, że o decyzji dowiedział się w dniu [...] stycznia 2020 r. wskutek udzielenia mu przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jako podstawę wznowienia postępowania podano fakt pominięcia wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu, przy czym wskazał on na swój interes prawny wynikający z tytułu współwłasności precyzyjnie opisanych działek stanowiących drogę wewnętrzną. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] przyjmując w podstawie prawnej art. 149 § 3 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej - u.g.n.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wyprowadził, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Wójt Gminy [...] wyjaśnił nadto, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce np. gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej - art. 93 ust. 3 u.g.n. Sprowadzając uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy organ I instancji przytoczył twierdzenia wnioskodawcy, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie będzie posiadała dostępu do drogi publicznej, a to może skutkować powstaniem roszczeń względem wnioskodawcy o zapewnienie do niej dostępu. Wobec tego twierdzenia wyjaśniono, że przystępując do analizy wniosku o podział działki nr [...] zbadano zgodność proponowanego projektu podziału z art. 93 u.g.n., w szczególności z ust. 3 ww. artykułu. Ustalono, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), poprzez działkę nr [...] do ulicy [...], a następnie poprzez ul. [...] oraz bezpośrednio poprzez ul. [...] i [...]. Nowo powstała działka nr [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez ul. [...] i [...], natomiast nowo wydzielana działka nr [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działkę nr [...], a następnie poprzez ul. [...] i [...]. W tych okolicznościach Wójt Gminy [...] podał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia posiadania interesu prawnego i w konsekwencji uznania za stronę innych osób niż właściciel dzielonej działki. W jego ocenie fakt posiadania przez J. S. współwłasności w drodze wewnętrznej stanowiącej dojazd do drogi publicznej nie jest wystarczającą przesłanką do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania podziałowego. Zdaniem organu nie można też przyjąć, iż dokonany podział nieruchomości będzie w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomość, której wnioskodawca jest współwłaścicielem. Skarżący zakwestionował powyższe postanowienie złożonym w terminie zażaleniem, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 93 ust. 3 u.g.n. Głównym twierdzeniem zażalenia było zanegowanie stanowiska organu w zakresie ustalenia stron postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. Podobnie jak organ I instancji, autor zażalenia wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i przytoczył wyrok, z którego wynika, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być uznany za stronę postępowania, gdy dokonany podział nieruchomości ingeruje w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Na tle przywołanego orzeczenia żalący się szczegółowo przedstawił sytuację nieruchomości dzielonej i nieruchomości sąsiednich oraz podniósł kwestię dostępu do drogi publicznej i ewentualność roszczeń dotyczących ustanowienia służebności drogi koniecznej lub innej formy korzystania z drogi. W ramach postępowania odwoławczego SKO we [...] wydało postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania organ II instancji przeprowadził analizę definicji strony postępowania prezentując poglądy doktryny. Kolejnym zagadnieniem analizowanym przez Kolegium był katalog stron w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości. Po wskazaniu na art. 97 ust. 1 u.g.n. przypomniano zasadę, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Uznając, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego przytoczono orzecznictwo. W dalszej kolejności przywołano argumentację skarżącego wywodzącego swój interes prawny z faktu bycia jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej, m. in. nieruchomości objętej podziałem. SKO oceniło jednak argumenty skarżącego jako niezasługujące na uwzględnienie. Według organu odwoławczego nieruchomość objęta podziałem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Co istotne, z akt postępowania nie wynika, by po podziale sposób komunikacji nowo wydzielonych działek z drogą publiczną miał ulec jakiejkolwiek zmianie. Podkreślono także, że właściciel nieruchomości objętej podziałem, również posiada udział w prawie własności działki nr [...]. Podział nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie tego prawa. Uznano również, że skarżący nie wskazał na jakiej podstawie przypuszcza, że właściciel działek powstałych po podziale będzie zmuszony do występowania z jakimikolwiek roszczeniami wobec innych współwłaścicieli działki drogowej, skoro będąc również jej współwłaścicielem korzystał z niej legalnie przed podziałem nieruchomości. Kolegium uznało także, że w przypadku ewentualnej sprzedaży wydzielonych działek gruntu zbywca może zapewnić nowemu właścicielowi prawny dostęp do drogi publicznej bez ograniczenia wykonywania prawa własności do działki drogowej przez pozostałych współwłaścicieli. Zatem podział nieruchomości nie będzie miał żadnego wpływu na wykonywanie prawa własności względem działki nr [...] przez skarżącego. Końcowo zauważono, iż z akt sprawy nie wynika by dokonany podział nieruchomości mógł w jakikolwiek sposób ograniczyć dostęp skarżącego do drogi publicznej. Zatem nie posiada on interesu prawnego, a więc także przymiotu strony w analizowanej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania., Uzasadniając wywiedziony środek zaskarżenia powtórzono twierdzenia i argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego dotyczące uznania, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez działkę [...], której współwłaścicielem jest również właściciel nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem autora skargi taka teza nie uwzględnia możliwości swobodnego obrotu działkami powstałymi po sprzedaży jak każdorazowy nabywca, nie będąc już współwłaścicielem działki [...], nie będzie mógł z tej działki korzystać na zasadach obowiązujących jej współwłaścicieli. Tym samym utraci dostęp do drogi publicznej, który działka [...] zapewnia. Zdaniem skarżącego dokonany podział może doprowadzić do ingerencji w jego prawa jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę SKO we [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zamieszczoną w postanowieniu. Pismem z dnia [...] października 2020 r. uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w likwidacji zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi. Zamieszczona we wskazanym piśmie argumentacja sprowadzała się do wykluczenia zasadności twierdzeń skarżącego i prawidłowości stanowisk zajętych przez orzekające w sprawie organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w tym piśmie procesowym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie SKO we [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyjaśnić na wstępie należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu, może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków. Ze względu na odmowę wznowienia postępowania przez Wójta Gminy [...] i zaakceptowanie tego faktu w postępowaniu odwoławczym przez SKO we [...] należy w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich polega na badaniu przez organ, który wydał decyzję w I instancji, formalnych podstaw wznowienia i zmierza do ustalenia, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia. Spełnienie tego wymogu skutkuje z kolei wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza więc, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. tj. uchyleniem lub odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast z treści zgłoszonego żądania wynika, że żądający wznowienia postępowania podmiot, nie powołuje się na żadną z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie to dotyczy zatem czysto formalnej oceny podstaw wznowienia. Jest ono ponadto wydawane również wtedy gdy nie został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz gdy wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną. Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy wyłącznie tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę - o ile jednak brak ten jest oczywisty. W orzecznictwie wskazuje się, że oczywistość w tym przypadku zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia - co z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W badanej sprawie orzekające organy przedmiotem swoich rozważań uczyniły ocenę wniosku skarżącego przez pryzmat posiadania przez niego interesu prawnego w przeprowadzonym przez Wójta Gminy [...] postępowaniu podziałowym. Oczywiście analiza tej kwestii jest konieczna jednakże nie można zaakceptować faktu, że jest ona prowadzona faktycznie poza formalnie rozumianym postępowaniem administracyjnym. Stanowisko to wynika z faktu, że w istocie organ odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, zaś z drugiej strony ocenił problem legitymacji skarżącego do udziału skarżącego w postępowaniu jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organom obu instancji umknął fakt, że tego rodzaju czynności są zarezerwowane dla drugiego etapu postępowania wznowieniowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2559/17), ,,Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania." - LEX nr 2739820. W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 756/18) podając, że ,,Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń powinna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - przy czym, jeżeli już w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ powinien wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania."- LEX nr 2567246. W niniejszej sprawie zarówno Wójt Gminy [...] jak i Kolegium prowadziły analizę zagadnienia dotyczącego atrybutu strony postępowania i istoty postępowania podziałowego nie tylko przez pryzmat przepisów u.g.n. ale nawet przy zastosowaniu poglądów doktryny i judykatury. W żaden sposób nie można także przyjąć, aby z samego wniosku w sposób oczywisty wynikał brak posiadania przez skarżącego przymiotu strony, skoro organy usilnie starają się ten fakt wykazać, zaś on niezmiennie temu oponuje. Nie może być zatem mowy o ewidentnym czy nie budzącym wątpliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie będący stroną. W tych okolicznościach doszło więc do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. bowiem organy oceniały posiadanie przez skarżącego przymiotu strony na niewłaściwym etapie postępowania wznowieniowego. Skutkować to więc musiało eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Rolą organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy będzie zatem formalne wznowienie postępowania i ocena przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w jego toku, czyli na drugim z sygnalizowanych wyżej etapów postępowania wznowieniowego. Ze względu na stwierdzenie uchybień procesowych i konieczność ponowienia oceny przymiotu strony w ramach wznowionego postępowania Sąd nie podejmuje się rozstrzygania tego zagadnienia w oparciu o dotychczas zebrany materiał aktowy sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego.